100 Jahre VOB - Rückblick und Ausblick

Vor gut 100 Jahren fand die Diskussion um eine grundsätzliche Reform des Vergaberechts ein erstes Ende. Für den damals besonders bedeutsamen Bereich der Bauaufträge wurde am 06.05.1926 die Verdingungsordnung für Bauleistungen VOB beschlossen und veröffentlicht - als unverbindlicher Vorschlag, der rasch von Reichs- und Länderbehörden übernommen wurde

Prof. Dr. Mark von Wietersheim

Die Einführung der VOB- Erfolgsgeschichte und Rahmenbedingungen

Die VOB wurde in den Jahren 1921 bis 1926 vom Reichsvergabeausschuss (RVA) entwickelt in dem Vertreter von Verbänden, der Länder und mehrerer Reichsministerien zusammenarbeiteten. Das Ergebnis war ein rechtlich unverbindlicher Text, der erst durch eine amtliche Einführung bindend wurde. Die erste Einführung erfolgte am 11.08.1926, durch das Reichsfinanzministerium, es folgten bis 1929 Reichspost, Reichsbahn und praktisch alle Länder des Reiches, aber auch viele Industriebereiche und Privatbetriebe.

Das Modell, Regelungen als unverbindlichen Vorschlag durch ein Gremium außerhalb des Gesetzgebungsprozesses erarbeiten zu lassen, hat sich bewährt und findet bis heute Anwendung – etwa bei der Mindestlohnkommission nach dem MiLoG.

Um den Erfolg der VOB zu verstehen, ist ein Blick auf die damaligen rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nötig: Gegen Ende des 19. Jahrhunderts wurde das Vergabewesen als bedeutendes „staats-, wirtschafts- und sozialpolitisches Problem“ erkannt.

Schon 1915 sieht Beutinger eine „ungeheure volkswirtschaftliche Bedeutung des Verdingungswesens“ und prognostiziert als worst-case-Szenario, dass „ganze Erwerbsgruppen wirtschaftlich zugrunde gehen“ könnten. Er stellt fest, dass ohne eine von ihm geforderte gesetzliche Regelung und die Selbsthilfe der betroffenen Unternehmen „eine Katastrophe im Wirtschaftsleben unausbleiblich ist“.

Vielfältige, neue Herausforderungen

Im ausgehenden 19. Jahrhundert stellten sich Wirtschaft, staatlichen Beschaffern, aber auch den Arbeitnehmern erhebliche und grundsätzliche neue Herausforderungen.

Der staatliche Bedarf nahm stark zu. Klassische staatliche Aufgaben wie der Straßenbau wurden ausgeweitet, um die Infrastruktur für die wachsende Wirtschaft und die ebenfalls wachsende Bevölkerung zu schaffen. Zusätzlich übernahm der Staat neue, bis dahin unbekannte Aufgaben bei der Herstellung und dem Betreiben von Eisenbahn und von Post- und Telefonleistungen.

Der staatliche Bedarf stieg daher von Anfang bis Mitte des 19. Jahrhunderts in Quantität und Qualität so sehr an, dass er nicht mehr wie früher durch „Hoflieferanten“ oder staatliche Manufakturen gedeckt werden konnte. Der Staat musste also an die Wirtschaft herantreten. Diese befand sich in einem Umwandlungsprozess weg vom ständisch dominierten Handwerk hin zur frei im Wettbewerb stehenden, arbeitsteiligen Industrie.

Die Rolle der Zünfte, Aufträge möglichst gleichmäßig zu verteilen und vor allem die Preise angemessen festzusetzen, entfiel durch die Einführung der Gewerbefreiheit ersatzlos. Es gab erstmals in großer Zahl angestellte Arbeiter, für die nach unseren Vorstellungen nur rudimentäre arbeitsschutzrechtliche und soziale Regelungen galten.

Vergabepraxis vor 1926: Probleme und Reformdruck

Die verschiedenen staatlichen Institutionen gingen zur Deckung seines Bedarfes damals in sehr uneinheitlicher Weise grob so vor, dass sie viele Aufträge versteigerten, meist in schriftlichen Verfahren, und dass regelmäßig der niedrigste Preis das entscheidende Zuschlagskriterium war. Sehr oft war dabei wegen des Fehlens ausreichender Leistungsbeschreibung zu beobachten, dass die Leistungen zu minderer Qualität erbracht wurden.

Es gab eine Reihe von wesentlichen Problemen, die zu lösen waren. Immer wieder angesprochen wird die fehlende Einheitlichkeit der reichsweit anzutreffenden Vergabevorschriften. Damals stand zugegebenermaßen die „Preisschleuderei“, also die Vergabe zu nicht auskömmlichen Preisen mehr im Vordergrund. Als Folge der „Preisschleuderei“ wurden zahlreiche weitere Probleme gesehen: wirtschaftspolitisch wurden Auswirkungen zu Lasten des Mittelstands beobachtet, sozialpolitisch drohte die Missachtung der Arbeitnehmerinteressen. Als Anmerkung ist festzuhalten, dass schon damals später zwischenzeitlich als „vergabefremd“ bezeichnete soziale Aspekte intensiv Gegenstand der Diskussion waren.

Allerdings haben sich die gesellschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen seitdem geändert. Allein die Entwicklungen in Arbeits-, Sozial- und dem öffentlichen Baurecht haben viele der Ursachen der damaligen Missstände, wenn nicht beseitigt, so doch abgemildert. Deswegen wird diese Problematik in diesem Artikel erst nachrangig betrachtet.

Bereits 1926 war man klarsichtig genug zu erkennen, das mit der VOB nicht der Abschluss des Regelsetzungsvorhabens erreicht war. „Wenn durch die praktischen Erfahrungen […] nach Verlauf eines gewissen Zeitraums festgestellt wird, was an der VOB geändert werden muss, dann soll sich der Reichsverdingungsausschuss wieder zusammensetzen und nach einem sachlichen Ausgleich der verschiedenen Forderungen die notwendigen Verbesserungen vornehmen.“

Vereinheitlichung ist Entbürokratisierung und senkt den Transaktionsaufwand

Adam beschreibt aus heutiger Sicht die damalige Herausforderung, dass für eine Reform des Vergabewesens angesichts der Zersplitterung der rechtlichen Bedingungen „jede Neuerung an vielen verschiedenen Orten und unter verschiedenen Rahmenbedingungen vorgeschlagen und durchgesetzt werden musste.“

Dies führte zu der Forderung, eine reichseinheitliche Regelung des Vergabeverfahrens in Form eines Reichsgesetz zu formulieren, das letztlich als solches scheiterte, aber zur Einsetzung des Reichsverdingungsausschusses RVA als Vorgänger des heutigen DVA geführt hat.

1929 stellt Voß fest: „Durch die Verbreitung der VOB über das ganze Reichsgebiet ist eine Vereinheitlichung und Vereinfachung herbeigeführt worden, wie sie im Sinne der heutigen Rationalisierungsbestrebungen notwendig war.“ May beschreibt „den großen Vorzug der VOB als einheitlich geregeltes Werk“ unter anderem so: „Diese Vereinfachung ist gleichbedeutend mit Ersparnissen an Zeit und Geschäftsaufwand und deswegen ein ganz erheblicher Fortschrift nicht nur im Verdingungswesen, …“ und benennt ausdrücklich einen „großen volkswirtschaftlichen Wert der VOB“.

Die damals so genannte Rationalisierung bedeutet dabei die Reduzierung von (Transaktions-)Aufwand für die Beteiligung an Vergabeverfahren. Genau diese Reduzierung des Aufwands ist auch heute ein wesentliches Ziel der Neuerungen, oft verbunden mit dem Stichwort der Entbürokratisierung. Das darf bei der Betrachtung der VOB, ihrer Einführung und ihrer Anwendung nicht vergessen werden.

Es ist festzustellen, dass auch bei modernen Betrachtungen die Vereinheitlichung des Vergaberechts als relevanter Faktor für ein möglichst aufwandarme und sichere Anwendung des Vergaberechts angesehen wird.

Die OECD stellt 2019 fest, dass die Komplexität des deutschen Vergaberechts reduziert werden könnte, wenn das Vergaberecht auf Landesebene harmonisiert würde: „Vergabegesetze auf Landesebene erhöhen die Komplexität des Systems.“ Dies wird beispielhaft an den Regelungen zum vergabespezifischen Mindestlohn dargestellt.

Problematik angemessene Preise

Die eben angesprochene Vereinheitlichung war nicht als reiner Selbstzweck gedacht. Es sollten auch wichtige materielle Veränderungen durchgesetzt werden. Ein wichtiger Treiber der Diskussion war die Frage, wie zum Schutz von Wirtschaft, Arbeitnehmern und der Auftraggeber selber die Preisfestlegung neu geregelt werden kann.

In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts waren eigentlich alle betroffenen Kreise mit dem damals gelebten Submissionswesen, dessen Kern die Beauftragung des niedrigsten Angebots war, unzufrieden.

Die Leistungsbeschreibungen wurden von der Auftragnehmer-Seite als zu ungenau wahrgenommen, was die Auftraggeber teilweise als Mittel der Risikoüberwälzung sogar bewusst einsetzten. Im Ergebnis ließen sie den Ausführenden viele Spielräume. Dies verführte viele Unternehmen dazu, um jeden Preis auf den Vertrag zu bieten und später den nicht kostendeckenden Preis durch Verwendung minderwertiger Materialien und schlampige Ausführung auszugleichen – so die Vorwürfe etwa in Handwerkskreisen, 1885 wurde es so formuliert: „Schlechte Zahlung liefert schlechte Arbeit“. Die Auftraggeber sahen sich nach ihrer Auffassung flächendeckend mit mangelhaften Ausführungen konfrontiert. Aber auch die Arbeitnehmer sahen sich betroffen, da manche Unternehmer, die nicht kostendeckenden Preise durch Lohnsenkungen oder untertarifliche Zahlungen an sie weitergaben.

Für die auch von der Auftraggeber-Seite vorangetriebener Forderung, angemessene Preise zu zahlen, waren mehrere Gründe maßgeblich. Im Vordergrund stand die Feststellung, dass die Auftraggeber für angemessene Preise auch eine ordnungsgemäße Leistung erwarten können, was Termine und Qualität angeht. Der Erhalt einer angemessenen Vergütung wurde aber auch als Ansatz dafür gesehen, arbeits- und sozialpolitischen Fehlentwicklungen in einzelnen Betrieben und ganzen Wirtschaftszweigen entgegenzuwirken.

Die Regelung, dass Bauleistungen an fachkundige und leistungsfähige Bewerber zu angemessenen Preisen zu vergeben sind – so die seit 1926 praktisch unveränderte Regelung in der VOB/A, heute in § 2 Abs. 3 VOB/A – wird 1929 als „die Krone des ganzen Werks der VOB“ bezeichnet.

Gute Regeln und Korruptionsverhinderung

Es soll an dieser Stelle auch angesprochen werden, dass klare und gute Vergaberegeln (natürlich) auch der Korruptionsverhinderung dienen. Die OECD hat 2007 bereits festgestellt, dass diese Aufgabe des Vergaberechts zuletzt in den Hintergrund getreten sei.

Auch die EU-Kommission hat sich (unter Zugrundelegung eines weiten Korruptionsbegriffs) mit diesem Problem befasst. Im Koalitionsvertrag der derzeitigen Regierungsparteien CDU/CSU/SPD findet sich aktuell die Aussage, man werde „das Vergaberecht auf sein Ziel einer wirtschaftlichen, diskriminierungs- und korruptionsfreien Beschaffung zurückführen“.

Qualitätssicherung durch Vergabeverfahren

Ein weiterer Gedanke zur Bedeutung des Vergaberechts im engeren Sinne sei an dieser Stelle erlaubt. Das Vergabeverfahren dient dazu, eine ordnungsgemäße, frist- und qualitätsgerechte Ausführung einer Leistung vorzubereiten. Kern der Vergabeunterlagen sind deswegen die Vertragsunterlagen und die Leistungsbeschreibung. Diese Unterlagen sind völlig unabhängig vom durchgeführten Vergabeverfahren notwendig, da ohne sie die Feststellung, ob eine Leistung als vertragsgerecht entgegengenommen und bezahlt werden muss, nicht möglich ist.

Nach einem vom damaligen Bundesbauministerium beauftragten Gutachten entsteht der hauptsächliche Zeitaufwand bei Vergabeverfahren in der Vorphase, bei Einleitung und Vorbereitung und bei Erstellung des Leistungsverzeichnis und der Leistungsbeschreibung. Weitere Treiber des Aufwands sind die Prüfaufgaben wie die Eignungsprüfung und die Angebotsprüfung mit Erstellung des Vergabevermerks.

Eine erfolgreiche Ausführung von erteilten Aufträgen ist zum einen das eigentliche Ziel von Vergabeverfahren und setzt zum anderen diese erfolgreiche Ausführung eine ordnungsgemäße Vorbereitung und Leistungsbeschreibung sowie eine sorgfältige Auswahl der Bieter und Angebote voraus. Deswegen muss sich jeder Regelungsgeber fragen lassen, mit welchen Maßnahmen tatsächlich ohne Qualitätsverlust bezogen auf die Auftragsausführung Aufwandsreduzierungen möglich sind.

Fazit

Der RVA wurde damals nicht eingesetzt, um die VOB zu schaffen. Er hatte die Aufgabe, eine inhaltlich überzeugende Musterregelung zu formulieren, die dann zu einer möglichst großen Einheitlichkeit der Rechtssetzung führen sollte. Dabei hat die Vereinheitlichung als solche bereits einen erheblichen Vorteil der „Rationalisierung“, also des Bürokratieabbaus. Aber auch die Wirtschaftlichkeit der Beschaffung und der Schutz vor Korruption sind nach wie vor aktuelle Herausforderungen.

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