Seit dem 1. Juli 2026 gilt das Vergabebeschleunigungsgesetz. Es verändert die vergaberechtliche Praxis spürbar und erweitert insbesondere die Handlungsspielräume der Vergabestellen bei der Gestaltung von Vergabeverfahren.
RA Henning Feldman
Hintergrund und Zielstellung
Bereits im Koalitionsvertrag hatte sich die Koalition aus CDU/CSU und SPD darauf geeinigt, das Vergaberecht zu reformieren. Im Fokus stehen hierbei vor allem - wie bei allen Reformanstrengungen der letzten Jahre - eine Vereinfachung, Entbürokratisierung, Digitalisierung und Beschleunigung von Vergabeverfahren. Besonderes Gewicht bekamen diese Ziele aus Sicht der Politik durch zwei weitere Ereignisse: den Ukraine-Krieg und die Einführung des Sondervermögens für Infrastruktur und Klimaneutralität im Herbst 2025. Aus Sicht des Gesetzgebers ist das bisherige Vergaberecht für Investitionen in Infrastruktur, Digitalisierung und Sicherheit zu langsam, zu unflexibel und zu starr.
Nachdem der Gesetzgeber in Reaktion auf den Ukraine-Krieg und zur Förderung des Ziels, die Streitkräfte zu stärken und die Bundeswehr schneller mit notwendigen Materialien auszurüsten, im Februar 2026 bereits das „Gesetz zur beschleunigten Planung und Beschaffung für die Bundeswehr“ beschlossen hat, hat er sich nun dem regulären Vergaberecht für „normale“ Beschaffungen aller deutschen öffentlichen Auftraggeber außer der Bundeswehr angenommen. Herausgekommen ist das „Gesetz zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge“, das am 18. Mai 2026 im Bundesgesetzblatt verkündet worden ist. Dies gilt ab dem 1. Juli 2026 für alle Vergabeverfahren deutscher öffentlicher Auftraggeber oberhalb der EU-Schwellenwerte und für alle denkbaren Beschaffungsvorhaben.
Neue Regeln zur Losvergabe für Vergaben rund um das Sondervermögen Infrastruktur und für Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur
Die wahrscheinlich weitreichendste Änderung betrifft den Losgrundsatz und das Gebot der Losbildung. Diese Regelungen aus dem bisherigen § 97 Abs. 4 GWB werden in einen neuen § 97a GWB mit der Überschrift „Losgrundsatz“ übernommen. Im Grundsatz gibt es hierbei keine Änderungen und das Gebt der Losbildung bleibt bestehen. Nach Abs.1 gilt weiter:
Leistungen sind in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben.
Abs.2 erlaubt eine Gesamtvergabe parallel zur bisherigen Regelung im Grundsatz nur dann, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern.
Neu ist Abs.3, mit dem ein weiterer Ausnahmetatbestand geschaffen wird, um Vergaben zu erleichtern, die aus dem Sondervermögen Infrastruktur finanziert werden oder Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur betreffen. Für solche Infrastrukturvorhaben kann auf eine Losbildung bereits dann verzichtet werden, wenn „zeitliche Gründe dies erfordern“. Das ist nach der Gesetzesbegründung dann der Fall, wenn die Anwendung des Losgrundsatzes die schnelle Realisierung dieser Infrastrukturvorhaben verhindern würde.
Eine Dringlichkeit ist nach der Begründung des Gesetzesentwurfs dann gegeben, wenn „ohne Durchführung des Infrastrukturvorhabens eine deutliche Nutzungseinschränkung der betroffenen Infrastruktur zu erwarten ist“, wobei klargestellt wird, dass die zeitlichen Gründe „nicht vom Auftraggeber verschuldet“ sein dürfen. Begrenzt ist diese Ausnahme auf Infrastrukturvorhaben, deren geschätzter Auftragswert das Zweifache der EU-Schwellenwerte erreicht oder überschreitet. In der Gesetzesbegründung wird klargestellt, dass dies nicht als Umgehungsmöglichkeit benutzt werden darf, etwa indem mehrere Aufträge ohne funktionalen Zusammenhang gebündelt werden.
Der neue § 97a Absatz 4 definiert abschließend die Vorhaben der Verkehrsinfrastruktur, bei deren Durchführung auch von der neuen Abweichungsmöglichkeit des § 97a Absatz 3 Gebrauch gemacht werden kann, auch wenn diese nicht aus dem Sondervermögen finanziert werden. Dies gilt für Eisenbahninfrastruktur, Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen und Flugplätze.
§ 97a Abs. Abs. 5 Satz 1 berechtigt Auftraggeber im Fall von Gesamtvergaben, Auftragnehmer zu verpflichten, die Interessen kleiner und mittlerer Unternehmen bei der Vergabe von Unteraufträgen besonders zu berücksichtigen. Dies kann vor allem dann relevant werden, wenn ein öffentlicher Auftraggeber einerseits von den erweiterten Möglichkeiten der Gesamtvergabe Gebrauch macht, er aber dennoch die Möglichkeit sieht, dass der beauftragte „Generalübernehmer“ kleine und mittelständische Unternehmen in die Auftragsdurchführung einbezieht. Konkret könnte eine solche Vorgabe so ausgestaltet sein, dass der öffentliche Auftraggeber seinen Auftragnehmer etwa dazu verpflichtet, einzelne Gewerke einer Gesamtleistung an einzelne mittelständische Nachunternehmer zu vergeben.
Die Verpflichtung, mittelständische Interessen vornehmlich zu berücksichtigen, würde auf diese Weise gewissermaßen den Vertragspartner „durchgereicht“. Ausdrücklich handelt es sich hierbei aber um eine „Kann-Vorgabe“, d.h. der öffentliche Auftraggeber kann hiervon auch Abstand nehmen und es seinem Vertragspartner, dem Generalübernehmer, überlassen, wie und an wen er einzelne Unteraufträge weiter vergibt.
Erhöhte Wertgrenzen für Direktaufträge
Das Vergabebeschleunigungsgesetz sieht für Bundes-Auftraggeber eine Änderung von § 55 Bundeshaushaltsordnung vor, durch die Leistungen bis zu einem Auftragswert von 50.000 Euro ohne Umsatzsteuer per Direktauftrag, d.h. ohne die Durchführung eines Vergabeverfahrens, beschafft werden können. Der Auftraggeber soll dabei zwischen den beauftragten Unternehmen wechseln. In der Gesetzesbegründung erläutert der Gesetzgeber hierzu weiter, dass es einer jeden Vergabestelle natürlich weiterhin offenstehe, auch bei Beschaffungsvorhaben unterhalb von 50.000 Euro ein formelles Vergabeverfahren durchzuführen.
Beispielhaft nennt die Gesetzesbegründung hierfür den Fall, dass nur hierdurch ausreichender Wettbewerb und die Beteiligung von kleinen und mittleren Unternehmen durch eine öffentliche Aufforderung zum Wettbewerb sichergestellt werden kann. Die Gesetzesbegründung stellt außerdem klar, dass Direktaufträge keine Verfahren über die Vergabe öffentlicher Aufträge seien, wodurch die Pflicht zur Abfrage des Wettbewerbsregisters entfällt.
Abfragepflicht im Wettbewerbsregister und Statistikpflichten
Parallel zur Erhöhung der Wertgrenze für Direktaufträge besteht eine Abfragepflicht im Wettbewerbsregister vor Zuschlagserteilung nunmehr erst ab Auftragswerten ab 50.000 Euro. § 6 Abs. 1 Wettbewerbsregistergesetz wird entsprechend geändert und Abs. 2 wird um eine Nr.3 ergänzt, die öffentliche Auftraggeber dazu berechtigt (aber nicht verpflichtet), das Wettbewerbsregister auch im Falle eines Direktauftrags abzufragen. Diese Klarstellung bestätigt die Rechtsauffassung, dass bei Direktaufträgen ansonsten keine Abfragepflicht besteht.
Auch die Vergabestatistikverordnung wird geändert. Eine Pflicht zur Abfrage der Vergabestatistik besteht nunmehr erst ab Auftragswerten von 50.000 Euro (bisher: 25.000 Euro). Die Gesetzesbegründung weist trotzdem darauf hin, dass die Vergabestatistik eine hohe Aussagekraft behalten solle, da sie ein wichtiges Instrument einer evidenzbasierten Wirtschaftspolitik sei und wichtige Erkenntnisse zur Vergabepraxis in Bund, Ländern und Kommunen liefere. Sie solle daher so weit wie möglich erhalten und mit „Daten gefüttert“ werden. Die Gesetzesbegründung enthält daher eine Art Appell zur freiwilligen Nutzung der Vergabestatistik auch ohne entsprechende Pflicht.
Änderungen bei Nachprüfungsverfahren und Einschränkungen im Rechtsschutz
Während des gesamten Gesetzgebungsprozesses wurde ein Aspekt von Seiten der Vergabejuristen besonders kritisch begleitet: die Einschränkung des vergaberechtlichen Rechtsschutzes im Beschwerdeverfahren. Kernpunkt des Vergabebeschleunigungsgesetzes ist der neue § 173 GWB, der in Absatz 1 nunmehr vorsieht:
Hat die Vergabekammer den Antrag auf Nachprüfung abgelehnt, hat die sofortige Beschwerde keine aufschiebende Wirkung gegenüber der Entscheidung der Vergabekammer.
Das bedeutet: anders als jetzt kann das Oberlandesgericht das Zuschlagsverbot auch auf Antrag des unterlegenen Bieters, der in die sofortige Beschwerde geht, nicht mehr verlängern, bis es über die sofortige Beschwerde entschieden hat. Die Vergabestelle kann den Zuschlag nach Entscheidung der Vergabekammer direkt erteilen. Nur wenn die Vergabekammer dem Nachprüfungsantrag stattgibt und den Zuschlag untersagt, bleibt es beim Zuschlagsverbot. Bieter, die im Nachprüfungsverfahren unterlegen sind und sich weiterhin im Recht sehen, können die Zuschlagserteilung an einen Mitbewerber daher durch Einlegung einer sofortigen Beschwerde nicht mehr verhindern.
Eine sofortige Beschwerde, die nach erfolgter Zuschlagserteilung feststellt, dass der antragstellende Bieter - entgegen der Entscheidung der Vergabeammer - von Anfang an Recht hatte und dass das Angebot eines Mitbewerbers beispielsweise hätte ausgeschlossen werden müssen, hat daher nur feststellende Wirkung und kann allenfalls Bedeutung für eine nachfolgende Schadensersatzklage dieses Bieters haben.
Das Vergabebeschleunigungsgesetz stellt auch neue Regelungen für den Umgang mit sog. „de-facto-Vergaben“ im Nachprüfungsverfahren auf. „De-facto-Vergaben“ meint die unzulässige Direktbeauftragung eines Unternehmens durch einen öffentlichen Auftraggeber, ohne dass ein gesetzlich vorgeschriebenes förmliches Vergabeverfahren mit Auftragsbekanntmachung durchgeführt wurde. Nach wie vor können derartige Verträge nach § 135 Abs. 1 Nr. 2 GWB zwar für unwirksam erklärt werden.
Der neue § 135 Abs. 4 GWB gestattet es den Vergabekammern nun aber, einen Vertrag, der vergaberechtswidrig ohne Vergabeverfahren und ohne vorherige Auftragsbekanntmachung abgeschlossen worden ist, dann nicht für unwirksam zu erklären, „wenn nach Prüfung aller maßgeblichen Gesichtspunkte zwingende Gründe des Allgemeininteresses dies ausnahmsweise rechtfertigen“. In diesem Fall hat die Vergabekammer eine Geldsanktion gegen den Auftraggeber zu verhängen oder die Verkürzung der Laufzeit des Vertrags auszusprechen. Das Gesetz stellt weiter klar, dass diese alternativen Sanktionen „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein“ müssen“.
Weiter enthält das Gesetz weitere kleinere Anpassungen mit Blick darauf, dass aus Sicht des Gesetzgebers offenbar eine Notwendigkeit besteht, Nachprüfungsverfahren zu vereinfachen, weiter zu beschleunigen und zu digitalisieren. Nachprüfungsverfahren sollen nun vornehmlich in Textform - schriftlich oder elektronisch - geführt werden, darüber hinaus wird die Übermittlung der Vergabeakten und die Einsichtnahme hierin digitalisiert.
Dadurch, dass Verfahrensentscheidungen nur durch den Vorsitzenden oder hauptamtlichen Beisitzer entschieden werden können und die Entscheidung nach Aktenlage erweitert wird, sollen Nachprüfungsentscheidungen weiter beschleunigt werden. Außerdem entfällt die Antragsbefugnis bei offensichtlichem Missbrauch des Antrags- oder Beschwerderechts, was allerdings v.a. eine kosmetische Regelung sein dürfte.
Wegfall des Vier-Augen-Prinzips bei elektronischen Angeboten
Bislang gilt ein starres Vier-Augen-Prinzip bei der Angebotsöffnung: mindestens zwei Personen müssen die die eingegangenen Angebote gemeinsam elektronisch öffnen und dies protokollieren. Bei Papierangeboten machte das Sinn, damit einzelne Bestandteile des Angebots eines nicht gewünschten Bieters nicht auf wundersame Weise während der Angebotsöffnung plötzlich verschwinden.
Bei Angeboten, die elektronisch über eine Vergabeplattform abgegeben werden, macht es aber keinen Sinn. Denn hier wird der Schutz vor nachträglichen Manipulationen dadurch sichergestellt, dass Vergabeplattformen einen Zeitstempel auf die Angebote anbringen und die Unveränderlichkeit technisch absichern. Zugriffe werden zudem protokolliert. Das führt in der Praxis dazu, dass sich stets zwei Mitarbeiter des öffentlichen Auftraggebers in die Vergabeplattform einloggen müssen, wenn Angebote geöffnet werden sollen, ohne dass dies irgendeinen Mehrwert hatte. § 55 Abs. 2 VgV stellt nun klar:
Für elektronisch eingereichte Angebote gilt das Vier-Augen-Prinzip nicht, sofern technisch sichergestellt ist, dass die Angebote dauerhaft vollständig und unverändert verfügbar sind.
Cybersicherheit und digitale Souveränität
§ 107 GWB sieht bereits jetzt Ausnahmen von der Anwendbarkeit des EU-Vergaberechts für Industrien, die wesentliche Sicherheitsinteressen betreffen und die man nicht „in fremde Hände geben will“, vor, etwa bei militärischer Infrastruktur. Die Definition wesentlicher Sicherheitsinteressen in § 107 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 lit. d) GWB, die eine Ausnahme der Anwendbarkeit des Vergaberecht rechtfertigen, wird nun auch ausdrücklich auf Leistungen im Bereich Cybersicherheit und digitale Souveränität ausgeweitet.
Dies zielt auf die Fähigkeit der staatlichen Stellen ab, die eigene digitale Infrastruktur etwa in Form von Daten und Schlüsseltechnologien eigenständig und sicher und unter eigener Kontrolle zu behalten und zu nutzen. Ziel ist die Vermeidung von strategischen Abhängigkeiten bei kritischen IT-Leistungen, die Sicherheitsinteressen betreffen. Entsprechende Beschaffungsvorhaben können daher zukünftig vom Vergaberecht ausgenommen sein, wenn dies für ein hohes Schutzniveau erforderlich ist und dies für die Wahrung wesentlicher Sicherheitsinteressen erforderlich ist.
Nachhaltigkeit in Vergabeverfahren
Anders als anfänglich diskutiert sieht das Vergabebeschleunigungsgesetz keine Verpflichtung zur Berücksichtigung sozialer oder umweltbezogener Kriterien in Vergabeverfahren vor. Öffentliche Auftraggeber müssen auch kein Mindestmaß nachhaltiger Aspekte einhalten. Nachhaltige Beschaffung und entsprechende Vorgaben sind nach wie vor zulässig, weitergehende Pflichten als bislang gibt es aber nicht.
Fazit und Bewertung
Was der Gesetzgeber mit dem Vergabebeschleunigungsgesetz erreichen wollte, wird bei Lektüre des Gesetzes mehr als deutlich: Vergabestellen und öffentliche Auftraggeber sollen möglichst viele flexible Handlungsspielräume erhalten und von den vermeintlichen „Fesseln“ des Vergaberechts befreit werden. Viele Regelungen erscheinen daher sehr sinnvoll, beispielsweise der Abschied vom Vier-Augen-Prinzip bei der Angebotsöffnung.
An anderen Stellen hingegen schießt der Gesetzgeber aber über das Ziel hinaus und beseitigen vermeintliche Fesseln, die in Wahrheit gar keine Fesseln sind. Dies gilt etwa für die Neuregelung in § 97a GWB und die erweiterten Möglichkeiten zur Gesamtvergabe bei Infrastrukturvorhaben. Aus vergaberechtlicher Perspektive wird der in § 97 Abs. 1 S. 1 GWB als erstes Prinzip des Vergaberechts normierte Wettbewerbsgrundsatz hierdurch erheblich geschwächt.
Eine Aufweichung des Losgrundsatzes bedeutet außerdem einen Konflikt mit dem vergaberechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz nach § 97 Abs. 2 GWB, weil häufig erst durch die Entscheidung für eine Losvergabe überhaupt erst gleiche Wettbewerbsbedingungen eröffnet werden. So wurde beispielsweise während der parlamentarischen Anhörung zurecht darauf hingewiesen, dass empirisch belegt sei, dass mehr Wettbewerb stattfindet, wenn Lose gebildet werden. Eine Losbildung führt zu mehr Angeboten, zu mehr Auswahl, zu mehr Qualität und auch zu mehr Preiswettbewerb, wohingegen der empirische Nachweis fehlt, dass eine Gesamtvergabe dazu führt, dass ein Auftrag schneller fertiggestellt wird.
Verfehlt ist die Beschränkung des vergaberechtlichen Primärrechtschutzes durch den Wegfall des Zuschlagsverbots in Beschwerdeverfahren. Dies führt zu einer erheblichen Aufwertung der Bedeutung der Nachprüfungsverfahren vor der Vergabekammer und gleichzeitig zu einem Bedeutungsverlust der zweiten Instanz vor den Oberlandesgerichten. Deren Rechtsprechung war für die Vergabepraxis in der Vergangenheit von großer Bedeutung, was sich auf absehbare Zeit leider ändern dürfte. Die Qualität und Begründungstiefe von Entscheidungen der Vergabekammern - die in Teilen zu wünschen lässt - ist aus diesem Grund in Zukunft noch wichtiger.
Für Auftraggeber steigt hierdurch zwar die Planungssicherheit: zeitkritische Infrastrukturprojekte müssen nicht mehr zwangsläufig mehrere Monate auf eine Entscheidung des Beschwerdegerichts warten, weil ein unterlegener Bieter Rechtsmittel gegen die Entscheidung der Vergabekammer einlegt.
Es fehlt aber schon an der praktischen Notwendigkeit an einer solchen Regelung: bei lediglich knapp 100 Beschwerdeverfahren pro Jahr und einer noch geringeren Anzahl an Beschwerdeverfahren in Kombination mit einer Fortgeltung des Zuschlagsverbots kann keine Rede davon sein, dass durch Beschwerdeverfahren „in großem Stil“ wichtige Beschaffungsvorhaben behindert werden. Hierauf hatten vor allem anwaltliche Vertreter im Gesetzgebungsverfahren vehement hingewiesen.
Vor allem aber bestehen erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken in Hinblick auf die verfassungsrechtliche geschützte Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, jedenfalls aber mit dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch (Art. 20 Abs. 3 GG). Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG gewährt - ebenso wie Art. 20 Abs. 3 GG - das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz. Dies gebietet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls dann vorläufigen Rechtsschutz, wenn ohne diesen - unzumutbare und anders nicht abwendbare - Nachteile entstehen würden, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht nachträglich beseitigt werden können. Der vorläufige Rechtsschutz muss aus verfassungsrechtlicher Sicht zwar nicht lückenlos gewährleistet sein und kann durch überwiegende Belange im Interesse des Gemeinwohls ausnahmsweise zurückgedrängt werden. Dies setz aber immer die Möglichkeit einer Abwägung der widerstreitenden Interessen voraus.
Die Neureglung kehrt dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis nun um, indem es bei oberschwelligen Vergabeverfahren den vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz komplett abschafft. Diese pauschale Beschränkung ohne Möglichkeit einer Abwägung im Einzelfall ist unverhältnismäßig. Diese Auffassung teilt auch das Oberlandesgericht Düsseldorf, die eine gleichlautende Regelung im Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz zum Wegfall des Zuschlagsverbots im Beschwerdeverfahren bei Vergabeverfahren der Bundeswehr für bundeswehrbezogene Beschaffungen für verfassungswidrig hält und das diese Regelung mit Beschluss vom 18. Mai 2026 (VII Verg 6/26) als Richtervorlage dem Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung gemäß Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG vorgelegt hat. Der Ausgang dieses Verfahrens bleibt abzuwarten.
Die Wirkung dieses Verfahrens dürfte sich nicht auf die Regelung im Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz beschränken, denn der Wegfall der aufschiebenden Wirkung der sofortigen Beschwerde gegen Entscheidungen der Vergabekammern findet sich in gleicher Form in § 173 GWB in der Fassung des Vergabebeschleunigungsgesetzes. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Oberlandesgerichts Düsseldorf dürften für die Regelung im Vergabebeschleunigungsgesetz zudem erst Recht gelten. Denn der Gesetzgeber begründet den Wegfall des Zuschlagsverbots bei Bundeswehrbeschaffungen explizit mit Sicherheitsinteressen und der Funktionsfähigkeit der Streitkräfte, die schnelle Beschaffungen bedingen würden. Die generelle Abschaffung des Primärrechtsschutzes im Vergabebeschleunigungsgesetz lässt sich damit aber nicht rechtfertigen.
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| RA Henning Feldmann Partner und Fachanwalt für Vergaberecht bei ESCH BAHNER LISCH Rechtsanwälte PartmbB in Köln. Er berät Auftraggeber- und Auftragnehmer im Vergaberecht und im angrenzenden Wirtschaftsverwaltungsrecht. |
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