Rechtspraak wijst richting klimaattoets bij ruimtelijke besluitvorming

Nu de COP 26 in Glasgow achter de rug is, is het klimaatthema weer even naar de achtergrond verschoven. Nochtans staat de rechtspraak niet stil. En daarbij wordt duidelijk dat een klimaattoets zich opdringt bij het toelaten van ruimtelijke plannen en projecten. Het is een thema dat in Vlaanderen nog al te weinig aandacht krijgt. Een wetgevend ingrijpen dringt zich allicht op.

Tijdens het overleg in Glasgow dook de zogenaamde ‘credibility gap’ opnieuw op. Ondanks de globaal aanvaarde doelstelling om de temperatuurstijging te beperken tot anderhalve graad (vergeleken met de pre-industriële niveaus), blijken de nationale klimaatplannen in de feiten te kort te schieten. We steven af op meer dan drie graden temperatuurstijging tegen het einde van de eeuw. In zijn recente rapport waarschuwde het Internationaal Energieagentschap dat, voor zover we de afspraken uit het Parijsakkoord willen halen, er géén nieuwe fossiele projecten meer mogen worden vergund. Het verklaart het ongeduld van vele klimaatactivisten. En de toegenomen focus op vergunningen voor fossiele projectontwikkelingen. Ook kleinere projecten ontsnappen niet langer.

Zo’n ogenschijnlijk ‘kleine’ klimaatbeslissing deed zich in 2019 voor in de gemeente Boechout, toen die een aanvraag voor de bouw en exploitatie van een nieuw tankstation ontving. Het leek het zoveelste doorsnee vergunningsdossier in het rijtje. Tot de gemeente zijn klimaatengagementen uit het Burgemeester-convenant erop nalas, en vaststelde dat de aanvraag vloekte met het gemeentelijk streven naar klimaatneutraliteit. Het tankstation bood immers louter fossiele brandstoffen aan. Dat in het tankstation géén laadpunt voor elektrische wagens of CNG werd aangeboden, leek niet langer van deze tijd. Valt zo’n project nog te rijmen met een streven naar klimaatneutraliteit om zulke projecten te vergunnen?

Volgens de gemeente Boechout alvast niet. Zij weigerde consequent de aanvraag. De deputatie van de provincie Antwerpen was het daar niet mee eens. In beroep oordeelde de provincie dat de klimaatargumenten geen geldige reden waren om een aanvraag ‘milieutechnisch’ te weigeren. Lees: de omgevingsvergunning moet vooral de directe milieu-impact nagaan van de beoogde exploitatie op de omliggende omgeving, het ruimere klimaatvraagstuk kan men niet op het niveau van concrete projecten oplossen. Daartoe hebben we de internationale klimaatafspraken. Boechout zal het klimaatprobleem niet op z’n eentje oplossen. Minstens voorziet de bestaande wetgeving inzake ruimtelijke ordening géén expliciete klimaattoets.

Klimaattoets

In zijn precedentarrest van 22 april 2021 verwerpt de Raad voor Vergunningsbetwistingen het standpunt van de deputatie. De rechters besluiten dat die motivering niet overtuigt. De wetgeving inzake ruimtelijke ordening geeft overheden immers expliciet de mogelijkheid om vergunningsaanvragen te weigeren die haaks staan op beleidsdoelen uit andere sectoren, zoals landschap, natuur en waterbeleid. Klimaat was lange tijd niet in the picture, maar met zijn ‘klimaatarrest’ maakt de Raad duidelijk dat klimaatdoelstellingen wel degelijk een beoordelingsgrond kunnen vormen voor bouwprojecten. Niet moeten maar dus wel kunnen. Een facultatieve klimaattoets. Minstens moet worden bekeken op welke manier tegemoet kan worden gekomen aan opmerkingen over klimaatneutraliteit, wanneer dat in een negatief advies is opgemerkt. Heel concreet betekende dit dat minstens bijkomende voorwaarden hadden moeten worden opgelegd die het mogelijk maken dat het tankstation zal worden uitgerust met elektrische laadpalen. Of je dat al dan niet expliciet tagt als een klimaattoets, is minder relevant. Punt is dat voor het eerst expliciet wordt erkend dat klimaatoverwegingen een rol kunnen spelen bij lokale beslissingen. Op 9 december 2021 bevestigde de Raad voor Vergunningsbetwistingen dit arrest in een vernietigingsuitspraak, wat aantoont dat het geen accident de parcours betreft. En de Raad lijkt ook rekening te houden met de recente klimaatrechtspraak, waaruit blijkt dat overheden aansprakelijk kunnen worden gehouden voor onzorgvuldig klimaatbeleid. Tegen die achtergrond is het niet meer dan logisch dat zelfs gemeenten via het lokaal vergunningsbeleid hun klimaatdoelen operationaliseren. Ze kunnen er immers ook op aangesproken worden.

Grotere plaatje

Het arrest heeft tot nu toe minder weerklank gekregen dan de Klimaatzaak. Dat is logisch. De focus lag origineel elders. Na de historische uitspraak van het Nederlandse Hooggerechtshof in de Urgenda-zaak, bleek dat procedures die zich richten tegen het nationale of regionale klimaatbeleid niet langer kansloos zijn. Ook in Ierland, Frankrijk, Duitsland en, hoewel niet volledig, ons land werden regeringen teruggefloten omdat hun overkoepelende klimaatbeleid niet aansloot bij de internationale afspraken op dat punt. Zelfs mensenrechten onderschrijven deze claims. Maar dat betekent natuurlijk ook dat je op een bepaald punt de tering naar de nering zet. Practice what you preach, zo je wil.

Al blijft het verleidelijk om de uitspraak af te doen als een doordeweekse casus van slechte motivering van overheidsbesluiten, toch is duidelijk dat er meer aan de hand is. Het klopt dat het arrest van de Raad niet in alle gevallen hoeft te leiden tot een bindende klimaattoets, maar het is wel ongezien dat een rechtbank expliciet onderschrijft dat klimaatoverwegingen expliciet een weigeringsgrond kunnen vormen.

In buitenlandse rechtspraak werd al eerder aangenomen dat klimaatdoelen een rol kunnen spelen in het vergunnings- en planbeleid. . In de Verenigde Staten – of all places – lagen al verschillende uitspraken voor waarin rechters oordeelden dat klimaat een centrale rol moet spelen bij de milieueffectbeoordeling voor projecten. Toch bestond er op andere plekken ook enige terughoudendheid. De Noorse klimaatzaak tegen toelatingen voor olie-ontginning in de Barentszee werd verworpen. Ook een procedure tegen de uitbreiding van de luchthaven van Wenen liep met een sisser af.

Maar de voorbije jaren tekende zich een voorzichtige kentering af in de rechtspraak. Het Engelse hof van beroep haalde vorig jaar klimaatredenen aan om de uitbreiding van London Heathrow tijdelijk te blokkeren. Hoewel het Britse Hooggerechtshof er uiteindelijk geen graten in zag, leek de toon gezet. In april werd een vergunning voor een raffinaderij voor palmolie vernietigd door een Franse rechtbank omdat de globale CO2-impact niet voldoende was bestudeerd. Ook de impact elders in de wereld speelt dus een rol. Meest tekenend was een arrest uit 2019 van een Australische rechtbank, waarin de toelating voor een nieuw mijnbouwproject onwettig werd verklaard omdat het haaks stond op de scherpe reducties die het akkoord van Parijs voorstelde.

Niets nieuws onder de zon?

Het lijkt revolutionair om nu ook vergunningverlenende overheden het klimaatprisma te laten gebruiken bij het beoordelen van vergunningsaanvragen en zelfs nieuwe bestemmingsplannen (RUP’s) binnen de ruimtelijke ordening. Maar is dat werkelijk zo? Artikel 1.1.4 van de Vlaamse codex ruimtelijke ordening zet vandaag wel het principe van de duurzame ruimtelijke ordening centraal. En laat de Raad voor Vergunningsbetwistingen net naar die bepaling verwijzen in zijn arrest van 9 december 2021. Alsof de Raad aanvoelde dat er nood was aan een ruimere omkadering van de facultatieve klimaattoets die het in zijn eerdere schorsingsuitspraak had erkend. Maar speelt op termijn ook een bindende klimaattoets op grond van deze beginselbepaling. Het lijkt niet (langer) uitgesloten. Daarbij rijst de vraag in welke mate nieuwe plannen of vergunningen afbreuk doen aan het resterende koolstofbudget voor de toekomstige generaties. Het gaat niet over mitigatie maar ook klimaatadaptatie speelt een rol, om toekomstige schade te vermijden.

Een andere kapstok voor een bindende klimaattoets is het grondwettelijk gewaarborgd recht op een gezond leefmilieu, dat in de rechtspraak al heeft geleid tot het vernietigen van wetten, decreten en besluiten die een verdere aantasting van het leefmilieu toelaten. Idem dito voor het beginsel van de duurzame ontwikkeling, dat gegrondvest zit in artikel 7bis van de Grondwet. En kan men ruimtelijke ordening anno 2021 nog los van het klimaatvraagstuk bekijken?

De praktijk valt voorlopig echter tegen. Langs Vlaamse rivieren worden nog steeds oude industrieterreinen omgevormd richting exclusieve woonprojecten. Maar is het nog zinvol om zo dicht bij de rivier te bouwen in het licht van toekomstige klimaatprojecties? Wordt hier überhaupt naar gekeken bij de opmaak van de ruimtelijke bestemmingsplannen of vergunningen? Op dit punt moet de recente klimaatwetenschap een sturende rol spelen. Maar ook andere projecten komen in het vizier. Denk maar aan de vergunningen voor lokale luchthavens, waarvan de duurzaamheidsclaim tegenwoordig meer ter discussie staat. Of grootschalige havenuitbreiding, waar het veranderende landgebruik (betonnering) ook een klimaatimpact genereert.

Milieueffectenrapportage

Bovendien vergt de EU-richtlijn over milieueffectbeoordeling (MER) reeds dat klimaatimpact ook in MER-rapporten voor plannen en projecten in detail wordt onderzocht. Dat werd in de Europese MER-richtlijn enkele jaren terug expliciet toegevoegd. Het houdt in dat zowel de zogenaamde scope 1-emissies – bijvoorbeeld de CO2-uitstoot uit het fabrieksgebouw – als de ruimere CO2-impact wordt onderzocht. Dat omvat bijvoorbeeld ook de downstream-emissies, waarbij bijvoorbeeld de eindverbruiker in het vizier komt. Iets wat in de Noorse klimaatzaak speelde: de Noorse overheid bekeek enkel de CO2-impact gekoppeld aan het oppompen van de olie, niet de uiteindelijk uitstoot door de eindverbruikers (scope 3-emissies). Maar denk bijvoorbeeld aan het plan-MER dat vandaag wordt gemaakt voor de nieuwe stikstofregels? Ook daar zal het klimaat aan bod moeten komen. Een analyse die ook rekening houdt met het globale CO2-prijskaartje van industriële veeteelt, inclusief de ontbossingen die elders in de wereld nodig zijn voor de productie van veevoeder, dringt zich op. Nu is het wel zo dat de inhoud van een MER strikt genomen niet bindend is, de recente rechtspraak maakt echter wel duidelijk dat men het niet zomaar naast zich neer kan leggen. Er moeten maatregelen worden getroffen om aan eventuele schadelijke effecten tegemoet te komen. Zowaar geen eenvoudige opgave, nu zo’n MER meestal als een tool voor de beoordeling van de lokale milieu-impact werd gehanteerd.

Emissiehandel als permit defence

De weinige marge die nog bestaat bij zo’n klimaattoets, is voor installaties die vallen onder de EUregels inzake emissiehandel (ETS). De CO2-uitstoot van die fabrieken valt dus deels onder de uitstootrechten die op Europees vlak voor deze sector worden voorzien. Hier zal een klimaattoets op een eerste zicht dus geen verschil kunnen maken. Temeer daar binnen ETS de uitstoot van broeikasgassen in 2020 41 procent lager lag dan in 2005. Daar kunnen vele nationale klimaatplannen alleen maar van dromen. In het kader van de Green Deal worden de klimaatambities naar 2030 verder aangescherpt. Toch is ook hier ruimte voor een vorm van klimaattoetsing, want het MER voor zulke projecten zal hoe dan ook een globale inschatting van de klimaatimpact moeten mogelijk maken. CO2-uitstoot die niet wordt gevat door de uitstootrechten, is nog steeds een relevant beslissingscriterium. Denk aan een plastiekfabriek die gebruik maakt van schaliegas bij het productieproces. Dat schaliegas wordt elders gewonnen en leidt tot de uitstoot van heel wat schadelijke schaliegassen. Deze emissies moeten ook mee worden beoordeeld voorafgaand aan de vergunningverlening. En de recente uitspraak in de Nederlandse Shellzaak illustreert dat bestaande vergunningen overruled kunnen worden wanneer zou blijken dat zij leiden tot weinig duurzame lock-ins.

Sturende ruimtelijke actor

De scope van zo’n klimaattoets afbakenen is geen sinecure. Dat is ook het punt van sommige criticasters, die opperen dat op basis van deze redenering ook een vergunning voor een slagerij kan worden geweigerd. De kritiek heeft een punt, maar speelt ook bij andere toetsingsinstrumenten. Want ook het concept ‘natuur’ kan je erg ruim invullen – ook de mens is er een onderdeel van – en toch passen we een natuurtoets toe op vergunningsniveau. Die zit vervat in artikel 16 van het natuurdecreet en kan deels overlappen met een klimaattoets. Net als de watertoets. Denk bijvoorbeeld aan het vergunnen van een drainage van een moeras, een CO2-sink bij uitstek.

Op heden bestaan er in elk geval heel wat juridische aanknopingspunten voor een klimaattoets, maar het geniet de voorkeur om dat beter te gaan omschrijven wat zo’n klimaattoets juist omvat en welk inhoudelijk afwegingskader er speelt. Zolang dat afwezig is, zal de klimaattoets zich verder via rechtspraak ontwikkelen. Dat kan leiden tot bijkomende rechtsonzekerheid. Daarbij kan ook het recente klimaatvonnis, waarin de Belgische en regionale overheden aansprakelijk werden gehouden voor het onzorgvuldig klimaatbeleid, een belangrijk ijkpunt vormen. Hoe langer Vlaanderen in gebreke blijft een zorgvuldig klimaatbeleid te voeren, hoe meer marge bestaat voor een strikte klimaattoets bij ruimtelijke plannen en projecten. Non-compliance met de internationale klimaatdoelen en een striktere klimaattoets lijken op die manier wel communicerende vaten. Toch mag worden verwacht dat de komende jaren meer duidelijkheid wordt verschaft over de sturende rol van klimaatoverwegingen, ook in het toekomstig ruimtelijke beleid. Niet enkel wat betreft mitigatie, maar ook voor het adaptatievraagstuk. De recente overstromingen in Wallonië en Vlaanderen tonen aan dat de voorspellingen uit de klimaatwetenschap dringend beter moeten worden geïntegreerd in onze concrete besluitvormingstrajecten om verdere schade te vermijden. Het lijkt uiteindelijk vooral een kwestie van zorgvuldig overheidsbeleid.