In theorie is de Omgevingswet goed bedacht, pakt dat in de praktijk ook zo uit? In gesprek met Minou Woestenenk

“Er werken hele capabele mensen bij gemeentes, maar die zijn met te weinig om al het werk dat met de Omgevingswet op hen afkomt aan te kunnen.” Aan het woord is advocaat omgevingsrecht Minou Woestenenk. Met haar spraken we over het werk dat op gemeentes afkomt met de nieuwe Omgevingswet, de problemen met het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en de rol van de handhaver in het nieuwe stelsel.

Je werkt als zelfstandig advocaat en begeleidt ondernemers bij vragen over geschillen met de overheid. Waarom heb jij ervoor gekozen om bedrijven te begeleiden?
“Tijdens mijn studie leerde ik wat de bevoegdheden van de overheid zijn, je wordt opgeleid in het wettelijke stelsel. Vanuit mijn jeugd ken ik vooral de praktijkbenadering vanuit bedrijfsperspectief. Mijn vader was directeur van een aannemersbedrijf, dat onder meer dijklichamen met asfaltmatten verstevigde. Milieugroepen waren daar toen al kritisch over. Later speelde datzelfde bedrijf met de Jan Heymans een rol in de bouw van de stormvloedkering in de Oosterschelde. Ik had daar door het werk van mijn vader al veel over gehoord, onder andere hoe er op innovatieve manieren heel ingenieus rekening gehouden werd met de invloed van de bouw van de kering op natuur en milieu. Wij mochten eens met onze eigen auto op werkeiland Neeltje Jans in de bouwdokken tussen de pijlers rijden, die toen in aanbouw waren. Dat zette het werk van die bouwers voor mij in een heel ander daglicht: met techniek kon je dus ook góéde dingen doen voor het milieu. Het heeft diepe indruk op mij gemaakt. Het bedrijfsperspectief geeft mij de meeste ruimte om met technische ontwikkelingen mee te blijven denken vanuit mijn eigen vak.”

Je hebt als kind van dichtbij gezien hoe het is om als bedrijf te moeten omgaan met de belangen van milieuorganisaties en de regels van de overheid. Helpt deze achtergrond jou in je werk?
“Ja, ik heb van jongs af aan al gezien hoe belangrijk het is om te denken vanuit de praktijk. Ook ingewikkelde taal gebruiken is niets voor mij. Tegelijkertijd weet ik dat het belangrijk is om te weten waar je aan toe bent en gemaakte afspraken vast te leggen. Dat is een onzekerheid die de Omgevingswet brengt voor bedrijven. Anders dan nu hebben bedrijven straks in principe geen vergunning nodig, maar moeten voldoen aan algemene regels, dus zonder overheidstoetsing vooraf. Maar: als bedrijven niet zeker zijn over hun situatie, benaderen ze de overheid vooraf tóch, om alsnog zekerheid te krijgen over de toepasselijke regels. De werkdruk voor de overheid zal daardoor volgens mij niet afnemen.”

Denk jij dat de Omgevingswet in werking kan treden per 1 juli 2022?
“Er zijn in mijn ogen terechte zorgen over de technische basis van de Omgevingswet. Het stelsel van de Omgevingswet is gebaseerd op de goede werking van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Het DSO functioneert nog niet zoals zou moeten, de uitvoeringsproblemen zijn nog niet opgelost, dus ik denk niet dat de Omgevingswet in werking kan treden per 1 juli 2022. Ik las onlangs dat het systeem niet is aangepast op zwaar kaartmateriaal, waardoor digitale kaarten vastlopen. Hierdoor kan het systeem nog steeds niet gebruikt worden zoals bedoeld is door de wetgever. Ik vraag me af hoe dat kan, want dat systeem is daar toch juist voor gebouwd. Dit is een goed voorbeeld van de mate waarin en de manier waarop wetten en regels de praktijk beïnvloeden!

Onder de Omgevingswet heeft iedere gemeente, in theorie, haar eigen set regels. Deze regels moeten daarnaast worden omgezet in toepasbare regels, zodat de burger bij het invullen van een formulier begrijpt wat hem gevraagd wordt. Probeer een wet maar eens te vertalen in een vragenboom, dat is geen gemakkelijke opgave. Ik vraag me af waarom het DSO zo ingewikkeld is opgezet, had de ICT voorlopig maar eens gelaten voor wat het was.”

De nadruk van de Omgevingswet ligt bij het college van burgemeester en wethouders. Vind jij dat de gemeentes voldoende voorbereid zijn op het nieuwe stelsel?
“Volgens mij zal dit uitgangspunt op de een of andere manier tot een chaos leiden. Bij veel gemeentes ontbreekt de benodigde kennis en daarnaast is er te weinig personele capaciteit. Ik word iedere week meerdere keren benaderd om een gemeente inhoudelijk te ondersteunen. Als je bij de invoering van een nieuwe wet als gemeente nieuwe mensen nodig hebt, terwijl die er niet zijn, dan wordt het lastig om aan je verplichtingen te voldoen.

Van gemeenteambtenaren hoor ik dat er verwacht wordt dat op de laatste dag voor inwerkingtreding nog een berg aanvragen binnenkomt. Daarnaast zijn er in het eerste kwartaal van 2022 gemeenteraadsverkiezingen, waardoor er vlak voor de geplande datum voor inwerkingtreding een hoop nieuwe raadsleden zijn. Om al deze redenen verwacht ik dat het ambtelijk apparaat zeker de eerste tijd na inwerkingtreding van de Omgevingswet overbelast is.” 

Is de rol van de handhaver/toezichthouder cruciaal voor het bereiken van de doelen van de Omgevingswet?
“Het uitgangspunt is dat er meer algemene regels komen, er zijn minder situaties waarin een vergunning wordt verleend. Een bedrijf of burger moet zelf uitmaken of hij aan de regels voldoet. Dat betekent dat een handhaver meer een rol krijgt als toetser van de regels, hij moet achteraf meer doen en kunnen. De toezichthouders krijgen bovendien nadrukkelijk een cruciale rol in het sluiten van de beleidscyclus die in het systeem van de Omgevingswet centraal staat. Juist zij hebben het onmisbare zicht op de praktijk en weten waarom een bepaalde regel niet kan worden nageleefd. Daarom moeten handhavers betrokken worden bij het ontwikkelen van beleid. Dat was eigenlijk altijd al zo, maar handhaving heeft tientallen jaren te weinig aandacht gehad, waardoor juist die handhavers te weinig betrokken werden bij deze processen. De signaalfunctie van de handhaver is nu ingebakken in het systeem van de Omgevingswet.”

Dit interview maakt deel uit van een serie over de Omgevingswet. Eerder spraken wij met Henk Addink en Willem Wensink en zij stelden jou deze vraag: “In het concept van de democratie spelen transparantie en participatie, ook in het verleden in het milieurecht (zie rapport commissie Duk 1974 en Wet openbaarheid van bestuur 1980), een belangrijke rol. Is de Omgevingswet wat betreft het burgerperspectief volgens jou voldoende bij de tijd, en zo niet, welke aanpassingen zijn naar jouw mening noodzakelijk?”

“Wat leuk dat Henk Addink mij deze vraag stelt, ik schreef mijn afstudeerscriptie over handhaving en milieuzorg bij hem in 1990-1991. Ik denk dat er pogingen gedaan zijn om de Omgevingswet voor wat betreft het burgerperspectief voldoende bij de tijd te krijgen, onder andere met de vragenbomen en de participatieregels. maar uiteindelijk wil een burger zekerheid, hij wil weten welke norm voor hem geldt, en het is voor mij onduidelijk of het systeem van de Omgevingswet daar goed op inspeelt. Zeker omdat er straks per gemeente een eigen set regels geldt. In theorie is het stelsel goed bedacht, maar de vraag is of het in de praktijk gaat werken.”