Omgevingswet
Juridisch01 september, 2021

De totstandkoming van de Omgevingswet: in gesprek met wetgevingsjurist Harald Oldenziel

De nieuwe Omgevingswet is onderdeel van een bredere stelselherziening van het omgevingsrecht. Hoe is dit nieuwe stelsel tot stand gekomen? Hoe zit het met de eenvoud van de Omgevingswet en in hoeverre heeft een wetgevingsjurist invloed op nieuwe wetgeving? Hierover spraken wij met wetgevingsjurist Harald Oldenziel. Hij was vrijwel vanaf het begin betrokken bij deze stelselherziening.

Harald OldenzielHarald Oldenziel is wetgevingsjurist bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hij werkte als projectleider mee aan de ontwikkeling van de Omgevingswet. Daarnaast is hij redactielid van de titel Bestuursrecht in de Praktijk van Wolters Kluwer. Ook schreef hij het boek Wetgevingsarchitectuur van de Omgevingswet, de eerste brede en systematische beschrijving van de wetgevingsarchitectuur en het wetgevingsbeleid bij de Omgevingswet. En, samen met Wilco de Vos, het boek Systeem en kerninstrumenten van de Omgevingswet, waarin het stelsel van de Omgevingswet en de zes kerninstrumenten worden behandeld.

Is het werk aan een stelselherziening anders dan het reguliere werk van een wetgevingsjurist?
“Ja, als wetgevingsjurist bestaat je werk in de meeste gevallen uit het aanpassen van bestaande wetgeving. Vergeleken met dit reguliere werk heb je bij het bouwen van een nieuw stelsel, zoals het opzetten van de Omgevingswet, veel meer vrijheid. Je kan meedenken over de manier waarop de wetgeving wordt gestructureerd, hoeveel wetten, algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en regelingen er komen en hoe deze wetgeving wordt geordend. Het is een uitdagend ontwerp- en puzzelwerk, waarbij je rekening moet houden met veel verschillende belangen. Er is natuurlijk geen onbeperkte vrijheid bij het inrichten van een nieuw stelsel. Je start niet helemaal blanco, omdat de inhoud voor een groot deel al gegeven is. Daarom hebben we een aantal uitgangspunten gehanteerd. Bijvoorbeeld zorgen voor een gelijkwaardig beschermingsniveau ten opzichte van de bestaande wetgeving en voor een goede aansluiting op Europese regelgeving.”

Meewerken aan de Omgevingswet is een unieke kans, omdat je een heel stelsel vanaf een lege bladzijde mag ontwerpen.

Hoeveel invloed heb je als wetgevingsjurist op de inhoud van nieuwe wetgeving?
“Als wetgevingsjurist ben je een schakel in een groter geheel, zeker bij zo’n breed project als dit. Wel is je ambtelijke invloed behoorlijk groot, omdat je in eerste instantie bepaalt hoe regelgevingsteksten eruit gaan zien en hoe de regelgeving wordt opgebouwd. Maar de stem van de politiek is uiteindelijk natuurlijk doorslaggevend. Als bij de parlementaire behandeling blijkt dat de conceptregelgeving moet worden aangepast, dan is dat voor ons een gegeven. Als je dit werk doet, dan weet je dat het zo werkt. Het leidt soms tot andere uitkomsten dan je ambtelijk aanvankelijk had bedacht, maar dat hoort bij het politieke proces.”

De nieuwe wetgeving is door een grote groep wetgevingsjuristen van verschillende departementen geschreven. Hoe zorgden jullie voor een consistente kwaliteit van de wetgeving?
Als wetgevingsjurist houd je je om te beginnen aan de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’. Dit is het kader dat wetgevingsjuristen van de centrale overheid in acht nemen bij het opstellen van regelgeving. Bij de bouw van het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht hebben we daarnaast gaandeweg aanvullend wetgevingsbeleid ontwikkeld, bijvoorbeeld daar waar de aanwijzingen ruimte laten voor nadere invulling. Het gaat dan onder andere om de structuur van de wetgeving, een consistente stelselterminologie en wetstechnische ontwerpkeuzes. Dit aanvullende wetgevingsbeleid is overigens niet alleen toegepast bij de bouw van het stelsel, maar wordt ook gehanteerd bij latere wijzigingen van het stelsel. Zo zijn we er zeker van dat de cohererentie van het stelsel ook in de toekomst is geborgd.”

Hoe kijk je naar de gepubliceerde stukken van de Omgevingswet, ben je er tevreden over?
“De wetgeving is nagenoeg compleet, bijnaalle regelgeving is inmiddels gepubliceerd. Ik vind het mooi om te zien dat de regelgeving van het stelsel voor een groot deel is geworden zoals wij voor ogen hadden, zeker als je kijkt naar de opbouw en de basiskeuzes. De door ons gehanteerde ontwerpkeuzes zijn doorgevoerd in de wetgeving zoals die is gepubliceerd. Mede gezien de omvang van het project is dit best bijzonder.”

De mijlpalen zijn het mooiste onderdeel van het werk aan deze stelselherziening. Ik ben trots als de Tweede of Eerste Kamer een wetsvoorstel heeft aangenomen of als een wet wordt gepubliceerd in het Staatsblad.

Het motto van de stelselherziening van het omgevingsrecht is ‘Eenvoudig beter’. Hoe hebben jullie dit motto toegepast in het ontwerpen van de wetgeving en denk je dat jullie erin geslaagd zijn om de wetgeving zo eenvoudig mogelijk te houden?
"We hebben dit motto naar de wetgeving proberen te vertalen door duidelijke ontwerpkeuzes te formuleren bij het bouwen en door onnodige complexiteit te vermijden. De ontwerpkeuzes waren erop gericht het stelsel van het omgevingsrecht zo eenvoudig en toegankelijk mogelijk te maken, gegeven de inhoud. Ik denk dat het grotendeels is gelukt om de regelgeving volgens die keuzes in te richten. Omdat het omgevingsrecht grotendeels is gericht op het beschermen van kwetsbare belangen, bevat ook het nieuwe stelsel veel van dat soort beschermende regels. Daarnaast zijn er regels die gaan over de verantwoordelijkheidsverdeling over de verschillende bestuurslagen. We hebben het uitgangspunt gehanteerd om daar in beginsel niets aan te veranderen. Dat betekent wel dat de soms verfijnde regels op dat gebied zijn overgezet naar het nieuwe stelsel. Door de breedte en de achterliggende beschermenswaardige belangen blijft het omgevingsrecht uiteindelijk een vrij complex rechtsgebied. Wel wilden we onnodige complexiteit vermijden en ik denk dat dat gelukt is.” 

Je vertelt dat je te maken hebt met beperkingen als het gaat om het opstellen van de wetgeving. Welke beperkingen zijn dat?
“Als je helemaal blanco naar de Omgevingswet kijkt, dan kan je je afvragen of de wetgeving niet simpeler kon worden opgesteld. We hebben echter te maken met internationale en Europese wetgeving die correct moet worden omgezet, achterliggende - soms kwetsbare - belangen die moeten worden geborgd, en bevoegdheden van bestuursorganen waar we in beginsel geen veranderingen in hebben doorgevoerd. Verder kent het omgevingsrecht van oudsher relatief veel gedetailleerde regels, bijvoorbeeld over hoe iets moet worden gemeten. Zonder dit soort beperkingen zou je bijvoorbeeld kritisch kunnen kijken naar het detailniveau van de regels in de uitvoeringsregelgeving. Daarnaast zou je kunnen bekijken of er op sommige punten misschien minder uitzonderingen nodig zijn. Want hoe meer uitzonderingen, hoe ingewikkelder de regels.” 

Idealiter zou je sommige wetteksten eenvoudiger willen formuleren, maar dat gaat dan soms ten koste van de waarborgen die erin zitten.

Welk advies wil je meegeven aan juridische professionals die gaan werken met de Omgevingswet?
“Een algemene tip die ik mee wil geven aan juridische professionals is dat het verstandig is om je te verdiepen in de structuur van het stelsel, de centrale keuzes die gemaakt zijn. Bestudeer niet alleen een onderwerp of hoofdstuk, kijk ook naar hoe het stelsel is opgebouwd en welke uitgangspunten zijn gebruikt. Die uitgangspunten verklaren vaak waarom de wetgeving op een bepaalde manier is gestructureerd. Daarnaast ga je dan de verbanden en de samenhang tussen de instrumenten beter zien.”

Dit interview is het vierde interview in de serie over de Omgevingswet. Eerder spraken we met Eric Moesker en Tonny Nijmeijer. Zij legden jou de volgende stelling voor: “De Omgevingswet en de uitvoeringsregelingen zijn dusdanig ingewikkeld geworden, dat die voor de gemiddelde ambtenaar niet is te handhaven.”
“Elke stelselherziening vergt gewenning. Het raamwerk, het stelsel, is veranderd en ook de formulering van de regelgevingsteksten is vaak aangepast. Bij iedere stelselherziening duurt het enige tijd voordat de nieuwe regels door de gebruikers zijn geïnternaliseerd. Om te beoordelen of de Omgevingswet ingewikkeld is geworden, moet je de nieuwe wetgeving afzetten tegen de nu nog geldende wetgeving. De bestaande omgevingsrechtelijke wetgeving is versnipperd, die is niet als stelsel ontworpen. Er zijn steeds wetten bijgekomen in reactie op behoeftes of problemen met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Tientallen wetten worden straks geheel of gedeeltelijk vervangen door één wet, de Omgevingswet. Het omgevingsrecht is nu voor het eerst als een stelsel ontworpen, met een eenduidige structuur. Volgens mij is de Omgevingswet een stuk eenvoudiger en eenduidiger opgezet dan de huidige regelgeving.”

In gesprek over de Omgevingswet
De Omgevingswet wordt gezien als de grootste wetgevingsoperatie sinds de Grondwet uit 1848. Wolters Kluwer interviewt verschillende experts over de nieuwe Omgevingswet. Deze experts gaan in op de veranderingen binnen hun deelgebied. Het interview met Harald Oldenziel is het vierde deel in de serie. Eerder spraken we met professor Jeroen Rheinfeld en met Ronald Olivier en hielden we een duo-interview met Eric Moesker en Tonny Nijmeijer.

Harald Oldenziel stelt deze vraag aan de volgende in de reeks van interviews over de Omgevingswet: “Van welke vernieuwingen van de Omgevingswet wordt u enthousiast?”