Het veranderende juridische landschap met de inwerkingtreding van de Omgevingswet - In gesprek met Eric Moesker en Tonny Nijmeijer

Moet de Omgevingswet in 2022 wel in werking treden? En hoe kunnen juridische professionals omgaan met de jaren waarin we te maken hebben met het overgangsrecht? De inwerkingtreding van de Omgevingswet brengt vragen en onzekerheden met zich mee. Reden voor ons om Eric Moesker en Tonny Nijmeijer te interviewen over de veranderingen. Zij kennen elkaar al meer dan 20 jaar en werken samen aan meerdere uitgaven van Tekst & Commentaar.

De belangrijkste veranderingen van de Omgevingswet
Met de Omgevingswet gaan we van 26 wetten naar 1 wet, van 60 Algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) naar 4 AMvB’s en van 4 ministeriële regelingen naar 1 ministeriële regeling. Het bundelen van de regels is volgens Tonny Nijmeijer één van de belangrijkste veranderingen van de Omgevingswet. “Een andere grote verandering is de grotere beslisruimten die gemeenten krijgen, bijvoorbeeld bij geur en geluid. Het maatwerk dat vanuit het Rijk naar de provincies en met name gemeenten wordt gedelegeerd, leidt ertoe dat er meer verwacht gaat worden van de uitvoerders van die regelingen. Zowel ambtenaren als de rechterlijke macht zullen meer werk krijgen om die regels toe te passen. Ik denk dat er meer werk komt op het vlak van de administratieve lasten en de werkdruk in de rechtspraak neemt waarschijnlijk toe.

De Wet kwaliteitsborging (Wkb) heeft een publiekrechtelijk- en een privaatrechtelijk deel en treedt tegelijk met de Omgevingswet in werking. “Het is in mijn ogen uiterst belangrijk om wat betreft het publiekrechtelijk deel allebei die wetten en de onderlinge samenhang goed te bestuderen, want de Wkb brengt nogal wat teweeg in het bouwproces. Denk bijvoorbeeld aan kwaliteitsborgers, kwaliteitsborgingsinstrumenten, het dossier bevoegd gezag en het bouwtechnisch vergunningvrij zijn van bouwwerken uit gevolgklasse 1. Dit is heel ingrijpend! Gemeenten houden het toezicht en de handhaving als complementaire taak. Dat is een nogal lastige opgave voor de praktijk, want wordt het stelsel nou helemaal geprivatiseerd of houdt de gemeente een belangrijke rol? Dat gaat menskracht en geld kosten”, aldus Moesker.

Het DSO moet werken om optimaal gebruik te kunnen maken van het omgevingsplan
Tonny Nijmeijer noemt het omgevingsplan veruit het belangrijkste instrument van de Omgevingswet en volgens hem is het daarom belangrijk dat het plan digitaal ontsloten wordt. “Zeker vanuit de doelstelling van de wet bekeken, de integratiegedachte, is de rol van het omgevingsplan voor de rechtspraktijk niet te onderschatten. Heel veel regels voor de fysieke leefomgeving, afkomstig van het Rijk, de provincies en gemeenten, moeten in het omgevingsplan samenkomen. Het is daarom belangrijk dat dit omgevingsplan goed digitaal ontsloten wordt en toegankelijk is voor gebruikers. Dat lijkt nu nog niet te kunnen. De inwerkingtreding van de wet is eerder uitgesteld en ook toen was het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) de achilleshiel. Volgens mij moet het DSO het ambitieniveau en de functionaliteit e houden die de regering van het begin af aan als randvoorwaarde heeft gesteld voor inwerkingtreding van de wet. Lukt dat niet en wordt het DSO afgeschaald, dan zijn problemen te voorzien in de uitvoering van de wet met alle gevolgen van dien voor bijvoorbeeld het nemen van besluiten of het deugdelijk kunnen raadplegen van omgevingsplannen.”

Kan de Omgevingswet wel in 2022 in werking treden?
De inwerkingtreding van de Omgevingswet is inmiddels weer uitgesteld tot 1 juli 2022. Het is volgens Moesker en Nijmeijer de vraag of dit wel haalbaar is. Volgens hen moet er misschien gekeken worden naar een alternatief. “Bij het in werking laten treden van wetgeving wordt er soms een uitzondering gemaakt voor een aantal artikelen. Die artikelen treden later in werking dan de rest van de wetgeving”, merkt Moesker op. Volgens Nijmeijer is dit geen goed idee voor de Omgevingswet. “Juist als het gaat om een wet die beoogt om wet- en regelgeving te bundelen, lijkt het mij typisch als je de inwerkingtreding van bepaalde delen gaat uitstellen. Daarnaast is het lastig, want de wet vertoont op allerlei onderdelen inhoudelijke en systematische samenhang. Het zou echter kunnen dat dit wel gaat gebeuren voor delen of functies van het DSO. Ik zou dan eerder kiezen voor een inwerkingtreding per 1 januari 2023. Maak in de tussenliggende tijd op grond van de Crisis- en herstelwet een aantal Omgevingswet-enclaves, waarin door alle actoren geoefend wordt met alle facetten van de nieuwe Omgevingswet (dus niet alleen de vaststelling van een omgevingsplan, maar ook de uitvoering daarvan). Dan loop je waarschijnlijk tegen kinderziektes en onvoorziene elementen aan die je kunt aanpakken voordat alle gemeenten ermee moeten gaan werken.” 

De onzekerheid in de periode zonder harde invoeringsdatum
Moesker merkt op dat het steeds weer uitstellen van de inwerkingtreding ook onzekerheid met zich meebrengt. “Laten we niet uit het oog verliezen dat veel partijen in het land snakken naar een harde invoeringsdatum om zich concreet te kunnen voorbereiden op de veranderingen.” Het universitair onderwijs in Nijmegen heeft er volgens Nijmeijer al twee jaar geleden structureel voor gekozen om al te starten met het onderwijs over de nieuwe Omgevingswet. “Vanwege de onzekerheid hebben wij aan de Radboud Universiteit ons onderwijs ingevuld alsof de Omgevingswet al in werking is getreden. Studenten krijgen twee semesters les over het oude en het nieuwe omgevingsrechtelijke stelsel. Dat is een bewuste keuze, want gedurende de transitieperiode (een jaar of negen) bestaan er twee stelsels naast elkaar. Studenten moeten beide stelsels kunnen toepassen. In het universitaire onderwijs kunnen wij het ons niet veroorloven om te wachten tot de minister de definitieve datum heeft gegeven, de Omgevingswet is daarvoor te omvangrijk.”

Het uitstellen van de inwerkingtreding werkt ook door in het schrijven van commentaren voor de nieuwe uitgave Tekst & Commentaar Omgevingswet, merkt Moesker op. “Samen met advocaat Peter de Haan schrijf ik een commentaar over het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Dit besluit wordt constant gewijzigd. Als ik kopij heb ingeleverd, dan komt er kort daarna nog een mutatie en kan ik mijn commentaar weer aanpassen. Ik ben daarom met kleuren gaan werken: bij iedere wijziging gebruik ik een andere kleur zodat we het commentaar overzichtelijk kunnen houden. Zodra de versie definitief is kunnen we er een geheel van maken.”

Integrale controle Omgevingswet
Dit interview is het derde interview in de serie over de Omgevingswet. Advocaat Ronald Olivier stelde Moesker en Nijmeijer de volgende vraag: “Vinden jullie dat de Omgevingswet in zijn geheel door de Tweede en Eerste kamer moet gaan, voor een integrale controle?”

“Gezien de omvang is het een onmogelijke opgave om de Omgevingswet in zijn geheel te overzien”, denkt Tonny Nijmeijer. Eric Moesker vult hem aan: “Het wetgevingsproces inclusief amendementen en moties helemaal nog eens overdoen, dat kost jaren en is staatsrechtelijk moeilijk denkbaar. Maar een integrale en globale controle om te zien wat die hink-stap-sprong-procedure aan eindresultaat heeft opgeleverd lijkt mij een goed idee.”