Is de wettelijke basis van de Omgevingswet stevig genoeg? In gesprek met Henk Addink en Willem Wensink

"De gebreken in de Omgevingswet zie ik op het gebied van de democratische legitimiteit.” Aan het woord is Henk Addink, emeritus hoogleraar Bestuursrecht. Samen met Willem Wensink sprak hij met ons over de aankomende veranderingen in het omgevingsrecht. Wij vroegen hen naar hun visie op het nieuwe stelsel, of er een wettelijke basis moet worden gemaakt voor het DSO en of zij tevreden zijn met de mogelijkheid tot participatie in het nieuwe stelsel.

Wat is jullie visie op de Omgevingswet?
“Ik benader de nieuwe Omgevingswet vanuit de scope van goed bestuur en vraag mij af of de wet voldoet aan de eisen die je vanuit de beginselen van goed bestuur kunt stellen”, begint Henk zijn verhaal. “Het gaat dan niet alleen om de klassieke eisen van behoorlijkheid, maar ook om vragen die betrekking hebben op beginselen van transparantie en participatie. Als je kijkt vanuit het perspectief van good governance zou ik verwachten dat de ontwikkelingen naar goed bestuur consequenties hebben voor de Omgevingswet. Openheid van informatie en de betrokkenheid van burgers zijn onderwerpen die bijzondere aandacht nodig hebben. En dan heb ik het nog niet over zaken als stikstof en klimaat. Op het gebied van de democratische legitimiteit zie ik daarom gebreken in deze wet. Daarnaast ben ik bezorgd over het draagvlak van de Omgevingswet bij de burger, ook als ik zie welke knelpunten zich nu al voordoen op het gebied van de verhouding tussen de burger en het bestuur bij de bestuursrechter.”

Willems perspectief op de Omgevingswet is net wat anders dan dat van Henk, omdat hij vanuit een andere functie te maken heeft met de nieuwe Omgevingswet. “Ik benader de Omgevingswet vanuit mijn functie bij de Unie van Waterschappen. Wij behartigen de belangen van de waterschappen, lobbyen over de Omgevingswet en begeleiden de implementatie van het nieuwe stelsel bij de waterschappen. We hebben als koepelorganisatie een bevoorrechte positie omdat we een overheid vertegenwoordigen en kunnen daardoor vroegtijdig meepraten bij de totstandkoming van wetgeving. Volgens mij is de integrale benadering van de Omgevingswet een groot winstpunt. Dat de gehele wetgeving op dezelfde manier is vormgegeven verhoogt de inzichtelijkheid en, naar mijn mening, de voorspelbaarheid. Wel moet het stelsel zich in de praktijk natuurlijk nog bewijzen.” 

Is de Omgevingswet voldoende toegankelijk voor de burger?
Volgens Willem is het de vraag of de Omgevingswet toegankelijk moet zijn voor de burger. Zit een burger te wachten op toegankelijke wetgeving? Of wil hij gewoon geholpen worden door de overheid met zijn vraag? Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) gaat ervoor zorgen dat de burger de weg niet kwijtraakt. “De bedoeling is dat de wetten en regels via het DSO worden toegespitst op die situatie van de burger. Aan de hand van beslisbomen wordt de burger door het wettelijk stelsel geleid. Aan het eind krijgt hij te horen wat hij moet doen: een vergunning aanvragen, melden of niets doen.”

“Ik maak mij juist zorgen over de uitgebreidheid van de wetgeving”, reageert Henk. “De Omgevingswet is een torenhoge flat geworden waar deskundigen de kamers kunnen vinden, maar waar de burger de weg kwijtraakt. Niet iedereen heeft de mogelijkheid om een computer te gebruiken. Daarom zou het volgens mij verstandig zijn geweest om in de wet vast te leggen dat het bestuur de burger moet helpen. Als je het DSO op die manier een expliciete wettelijke basis geeft, maak je het onderdeel van het recht.”

“Ik zie het anders”, reageert Willem. “Ik snap je punt, maar volgens mij is er al een wettelijke basis. Niet in de wetsartikelen, wel in de memorie van toelichting. Dat is nieuw en vooruitstrevend. Daarnaast, als je het DSO op die manier een wettelijke grondslag geeft, dan zou je een burger die de beslisbomen in het DSO verkeerd invult een juridisch bindend oordeel geven. Dat lijkt mij niet wenselijk. Wel vind ik jouw aanbeveling bestuursorganen de plicht te geven om mensen te helpen sterk. Mijn ervaring is dat bedrijven hun weg wel vinden, maar voor de burger kan dat inderdaad anders zijn. Ik zou op basis van jouw argumenten inderdaad aan de wetgever willen vragen of ze kunnen onderzoeken hoe je de positie van de burger aan de voorkant kan versterken.”

Jullie uiten een aantal zorgpunten over de positie van de burger in de Omgevingswet. Is de wettelijke basis van participatie voldoende vastgelegd in de Omgevingswet?
“Mijn ervaring is dat je via de participatie met direct belanghebbenden in gesprek kan gaan als er nog weinig op papier staat”, reageert Willem. “Je spreekt met de burger over wat er zou kunnen, over wat er mogelijk is. Ik zeg vaak dat de waterschappen participatie letterlijk met polderen hebben uitgevonden. Zeker bij grote projecten als een dijkversterking is participatie een heel goed instrument. De Omgevingswet geeft een enorme kans om participatie goed neer te zetten en de wet geeft daar wat mij betreft ook wel de handvatten voor. Uiteraard is het cruciaal dat je als bestuursorgaan participatie serieus neemt en dat je vooraf goed bedenkt waar je invloed wilt geven aan burgers en wat de kaders zijn. Als het bestuur bepaalde zaken al heeft besloten dan moet je niet niet de indruk wekken richting burgers dat zij daar nog invloed op kunnen uitoefenen.”

Henk denkt dat de waterschappen wat dat betreft een bijzondere eend in de bijt zijn. “Jouw voorbeeld is heel mooi, alleen zie ik de doorsnee burgemeester nog niet aan de keukentafel zitten bij de familie Jansen. Daarbij kan het ook misgaan, want als je in een vroegtijdig stadium met de betrokkenen om tafel gaat zitten, komt bepaalde informatie al op tafel te liggen. Wat mij betreft zijn de wetsartikelen die betrekking participatie erg traditioneel geformuleerd en komt de ambitie op het gebied van participatie, die ik bij de nieuwe wetgeving graag zou zien, onvoldoende tot uitdrukking. Een ander bezwaar dat ik heb tegen de manier waarop participatie is opgenomen, is dat het bij participatie volgens bestuursorganen zou gaan om een ‘informele’ procedure en advocaten schrijven dat op hun websites. Maar volgens mij klopt dat niet, er gelden namelijk ook in de zogenoemde ‘informele’ procedure al geschreven en ongeschreven rechtsnormen voor het bestuur. De burger wordt nu door het bestuursorgaan de facto op een achterstand gezet en dat is niet terecht.”

Hoe denken jullie over de open normen in de Omgevingswet?
De Omgevingswet heeft veel open normen en Willem schat in dat het straks aan de rechter isom die open normen in te vullen met jurisprudentie. “Dat vind ik jammer. De trend naar meer algemene regels en minder vergunningen kan mogelijk straks tot allerlei procedures leiden. Met name als het gaat om handhaving, er wordt dan waarschijnlijk naar de zorgplicht of algemene regels verwezen. Ik ben benieuwd wat daarmee gaat gebeuren. Steeds meer bedrijven geven aan: doe mij maar die ‘ouderwetse’ vergunning, dan weet ik waar ik aan toe ben. Er zit een grens aan het werken met algemene regels.”

Volgens Henk zorgt de verschuiving naar meer algemene regels voor meer gelijkheid op abstract niveau. “Ik heb mijn bedenkingen over wat deze verschuiving doet met de rechtsbescherming. Het enige wat de burger kan doen is naar de burgerlijke rechter gaan. Ik vind het buitengewoon interessant wat er nu gebeurt op het gebied van het omgevingsrecht. Bij de bestuursrechter, ook als het gaat om afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, loopt het over van de knelpunten. Er is wettelijk vastgelegd dat burgers zouden moeten worden betrokken bij ontwerpbesluiten, maar zij krijgen de mogelijkheid nog niet. Ik denk dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hier kritisch naar moet kijken. Dit standpunt heb ik in de uitgave Thema’s van omgevingsrecht ook uitgewerkt.

Thema’s van Omgevingsrecht
De ontwikkelingen in het kader van de nieuwe Omgevingswet zijn volgens Henk meegenomen bij het opstellen van de uitgave Thema’s van omgevingsrecht. “De oorsprong van de uitgave ligt in de vroegere Cremers Milieurecht. Deze uitgave bestond uit vier delen en gaf kort en snel inzicht in het milieurecht. Er was behoefte aan een nieuwe uitgave vanwege de digitalisering en omdat het milieurecht het ruimere omgevingsrecht is geworden. Belangrijk in de nieuwe uitgave is de de drieslag wettekst (met een korte beschouwing van de parlementaire behandeling), jurisprudentie en commentaren.

De meerwaarde van deze uitgave is dat wij ons meer zijn gaan richten op de verschillende onderdelen van het omgevingsrecht en de uitgave op die manier hebben ingericht. We hebben de gedragingen waarop het omgevingsrecht betrekking heeft centraal gesteld. Vanuit dit uitgangspunt behandelen wij de verschillende nationale, Europese en internationale regelingen. Bij het functionele omgevingsrecht beschrijven wij de bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke omgevingsrechtelijke aspecten. Daarnaast gaan we bij de afzonderlijke groepen van wetsartikelen kort in op de wetsgeschiedenis en ook de rechtspraak wordt uitgebreid besproken. Het derde element van de drieslag bestaat uit commentaar op het voorgaande en het signaleren van nieuwe ontwikkelingen. Daarbij worden ook de ontwikkelingen in het kader van de nieuwe Omgevingswet uitdrukkelijk meegenomen.

Dit interview maakt onderdeel uit van de serie over de Omgevingswet en ieder interview sluiten wij af met een vraag uit een ander interview. Eerder spraken we met wetgevingsjurist Harald Oldenziel. Hij stelde jullie de volgende vraag: “Van welke vernieuwingen van de Omgevingswet worden jullie enthousiast?”

“Het is mooi dat zoveel sectoren van de fysieke omgeving en andere regelingen bij elkaar worden gevoegd in een majestueus juridisch bouwwerk. Dit bouwwerk maakt de integrale benadering van omgevingsrechtelijke vraagstukken mogelijk. Daarom geven we een groot compliment aan de auteurs en andere betrokkenen die een bijdrage hebben geleverd”, aldus Henk.