L’impôt minimum mondial de l’OCDE, une solution pour la fiscalité du 21e siècle

Pourquoi la question de l’impôt minimum mondial (Pilier 2) est-elle cruciale pour le système fiscal international précisément maintenant ?

Depuis le début du siècle, notre économie se caractérise de plus en plus par une numérisation et une mondialisation poussées. Ce qui entraîne des changements fondamentaux. Auparavant, les entreprises avaient une organisation centralisée et étaient principalement actives dans un seul pays. Ce n’est plus le cas aujourd’hui : les entreprises sont devenues très mobiles et ont largement décentralisé leurs processus (global value chain), soit en interne, soit en travaillant avec des tiers. En outre, les entreprises ont un champ d’action beaucoup plus large, puisqu’elles peuvent opérer dans des pays sans nécessairement passer par une présence physique.

Les fondements du système fiscal, en revanche, remontent à plus d’un siècle. Ils sont principalement basés sur la présence physique et sur l’approche de l’entité unique (single entity approach), selon laquelle chaque entité juridique est imposée séparément et où les transactions entre entreprises liées doivent être valorisées selon le principe de pleine concurrence (arm’s length principle).

Il est également important de noter que la fiscalité est traditionnellement considérée comme un élément essentiel de la souveraineté d’un État. Chaque État fixe ses propres règles fiscales (à quelques exceptions près, comme la réglementation de l’UE) ; des différences peuvent dès lors apparaître entre les juridictions.

À l’ère de la numérisation et de la mondialisation, cela peut poser toutes sortes de défis. Ainsi, certains pays ne sont plus satisfaits du pouvoir d’imposition qui leur est accordé en vertu de traités principalement axés sur la présence physique. Ce mécontentement conduit certains pays (principalement de l’hémisphère Sud) à demander une révision de ce pouvoir. Dans le même temps, les entreprises tentent parfois de tirer profit des lacunes et des différences entre les législations des différents pays pour échapper à l’impôt. Mais les juridictions peuvent également utiliser leur capacité à élaborer des règles fiscales pour créer des régimes favorables afin d’attirer des entreprises (et des activités économiques) grâce à la concurrence fiscale.

S’il est désormais généralement admis que l’évasion fiscale n’est pas souhaitable, la question de l’opportunité ou de l’inopportunité de la concurrence fiscale reste largement débattue. Ses partisans insistent sur la souveraineté fiscale et sur le fait que certains pays doivent s’appuyer sur la concurrence fiscale pour attirer des activités économiques. Ses opposants pointent quant à eux la course vers le bas (« race to the bottom ») qui pourrait avoir des effets budgétaires significatifs et exercer une plus grande pression fiscale sur la base imposable plus immobile (celle des particuliers).

Ces défis ont comme point commun qu’ils dépassent les frontières d’un seul pays. Il s’agit de problèmes mondiaux, qui doivent de ce fait être abordés de manière multilatérale. Cela n’est cependant pas évident. Comme je l'ai mentionné, la fiscalité est étroitement liée à la souveraineté d’un pays. En outre, les pays ont tout simplement des intérêts différents, compte tenu de leur environnement politique et socioéconomique. Il est dès lors très difficile de trouver une solution multilatérale.

Autrement dit, le multilatéralisme est une nécessité en matière de fiscalité internationale, mais c’est aussi souvent une chose (quasi) impossible à réaliser. La législation du Pilier 2 semblait initialement pouvoir surmonter (partiellement) l’obstacle du multilatéralisme, même si celui-ci apparaissait dans certains éléments de conception. Depuis, cependant, cet obstacle du multilatéralisme s’est avéré plus important que prévu et on se fait du souci quant à (l’utilité de) la survie de l’ensemble de la législation.

Pouvez-vous dépeindre rapidement les mécanismes essentiels des règles GloBE, et nous dire quels défis techniques vous avez mis au jour dans vos travaux ?

Les règles du Pilier 2 fonctionnent avec un système de règles par paliers, dans lequel chaque entreprise multinationale est tenue de payer au moins 15 % d’impôts. Pour garantir cette imposition, on détermine d’abord le taux d’imposition effectif de l’entreprise multinationale dans chaque juridiction où elle opère. Pour ce faire, on prend comme base les bénéfices et les impôts de toutes les entités de la juridiction figurant dans les états financiers consolidés de l’entreprise, puis on procède à quelques ajustements pour obtenir le « GloBE Income » et les « Adjusted Covered Taxes ».

Si le taux d’imposition effectif est inférieur à 15 % dans une juridiction, l’entreprise multinationale doit payer un impôt supplémentaire, en appliquant trois règles : l’Income Inclusion Rule (IIR), l’Undertaxed Payments Rule (UTPR) et la Qualified Domestic Top-Up Tax (QDMTT), cette dernière permettant en premier lieu à la juridiction faiblement imposée de percevoir elle-même l’impôt supplémentaire.

Cependant, les règles du Pilier 2 souffrent d’une série de défauts techniques et d’ambiguïtés (en plus des problèmes plus fondamentaux). Par exemple, il n’est pas évident de savoir si et comment un ajustement pour post-filing adjustments doit être fait si l’ajustement se produit avant qu’un GloBE Information Return ait été soumis ou s’il ne doit pas être soumis du tout. Des questions se posent en outre quant à la qualification de coentreprise aux fins du calcul du « GloBE Income » et des « Adjusted Covered Taxes ». L’utilisation de chiffres provenant des états financiers consolidés, qui n’avaient auparavant que peu d’intérêt sur le plan fiscal, cause également des problèmes en pratique.

Il convient à cet égard de préciser que le système du Pilier 2 est d’une certaine manière révolutionnaire dans la mesure où il est inédit. C’est un système qui a été conçu à partir de zéro et qui est à présent en train d’être mis en œuvre. Ce faisant, on ne peut évidemment pas s’attendre à ce que tout soit clair dès le départ. D’une certaine manière, il faut qu’il y ait une période d’essais et d’erreurs. Mais cela engendre naturellement des ambiguïtés et des défauts techniques.

Dans votre thèse, vous évaluez le Pilier 2 en fonction de son efficacité, de sa complexité et de sa faisabilité politique. Lequel de ces critères vous semble le plus problématique dans la configuration actuelle ?

Chaque critère pose ses propres problèmes, mais je pense que l’efficacité et la complexité sont les plus critiques.

La complexité des règles du Pilier 2 est généralement l’élément le plus fustigé. Les règles sont extrêmement complexes, notamment en raison de l’imbrication des données consolidées. De plus, comme il subsiste de nombreuses ambiguïtés quant à l’application de certaines règles dans certaines situations, cette complexité ne fait que croître.

D’après moi, il y a trois raisons qui expliquent (en partie) cette complexité : (i) comme indiqué, il s’agit d’un nouveau système révolutionnaire. Il y aura toujours, dans une certaine mesure, des imperfections qui devront être corrigées. En outre, un tel système nécessite un temps d’adaptation pour que chacun puisse s’y familiariser ; (ii) il s’agit d’une solution multilatérale. La diversité des systèmes fiscaux et des intérêts des différentes juridictions a conduit à l’ajout de certaines exceptions et de régimes spécifiques qui ont indubitablement créé une complexité accrue. Il aurait été beaucoup plus simple de se mettre d’accord entre tous les pays pour collecter un montant minimum d’impôts auprès de chaque entreprise. Un tel accord n’était toutefois pas possible compte tenu des intérêts divergents des différentes juridictions ; et (iii) les règles du Pilier 2 tentent d’apporter une solution aux défis identifiés ci-dessus (ou à une partie de ceux-ci). Néanmoins, elles le font en ajoutant une couche de règles supplémentaire au système existant, plutôt que de s’attaquer aux problèmes fondamentaux du système. Il ne semble cependant pas possible de résoudre ces problèmes fondamentaux dans un contexte multilatéral, comme l’illustrent les discussions autour du Pilier 1. Encore une fois, le multilatéralisme semble être une nécessité, mais est également presque impossible à mettre en œuvre.

Il y a également des problèmes d’efficacité. Les règles du Pilier 2 constituent un outil destiné à limiter la concurrence fiscale. La lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) est un objectif subsidiaire et dérivé à cet égard. En effet, si on limite la concurrence fiscale (et les différences d’imposition entre les juridictions), il sera également moins attrayant de transférer des bénéfices. En partant du principe que la limitation de la concurrence fiscale est l’objectif réel de la législation du Pilier 2, certains éléments de celle-ci vont à l’encontre de cet objectif.

Tout d’abord, il y a les exclusions fondées sur la substance (« substance-based carve-out » ou SBIE). Une partie des bénéfices d’une entreprise multinationale est ainsi exonérée de l’impôt minimum dans la mesure où ceux-ci proviennent d’indicateurs de substance (immobilisations corporelles et frais de personnel). Il y a beaucoup à dire sur ce SBIE. Une remarque importante que je voudrais faire, c’est que le SBIE est incompatible avec l’objectif visant à limiter la concurrence fiscale. En effet, la concurrence fiscale a justement pour but d’attirer des activités économiques. Mais le SBIE ne serait pas non plus bien conçu si on considérait que l’objectif des règles du Pilier 2 est la lutte contre la BEPS. En effet, les incitants fiscaux relatifs aux revenus provenant d’actifs incorporels ne sont pas protégés par le SBIE, même s’ils sont conformes à l’Action 5 du Plan d’action BEPS de 2013. On pourrait pourtant s’attendre à ce que ces incitants soient également protégés si l’objectif du Pilier 2 était de lutter contre la BEPS. Le SBIE ne semble donc pas atteindre pleinement l’un ou l’autre de ces objectifs. J’en déduis que le SBIE est plutôt le résultat du fait que les règles du Pilier 2 découlent d’un accord multilatéral conclu par des pays aux intérêts variés.

Le régime spécifique des crédits d’impôt remboursables qualifiés (« Qualified Refundable Tax Credits ») n’est pas non plus idéal du point de vue de l’efficacité. En effet, certains crédits d’impôt bénéficient d’un traitement de faveur en raison de leur caractère remboursable. Cela ne me semble cependant pas constituer un motif suffisant pour justifier l’octroi d’un traitement de faveur à un incitant particulier, limitant ainsi considérablement l’impact des règles du Pilier 2 sur ces incitants.

Un débat est actuellement en cours pour accorder à tous les incitants fondés sur la substance le traitement de faveur accordé aux crédits d’impôt remboursables qualifiés. Une fois encore, cela ne semble pas être une bonne évolution, compte tenu des critiques que j’ai formulées à l’égard du SBIE. On pourrait même se demander dans ce cas si la complexité induite par le Pilier 2 est encore proportionnelle à son utilité.

Selon vous, que signifient le climat international actuel et les tensions autour des règles commerciales et des réactions américaines pour l’avenir du Pilier 2 ?

D’une certaine manière, tout est lié à la compétitivité. Les règles du Pilier 2 étaient basées sur des règles introduites par les États-Unis eux-mêmes dans le cadre des régimes BEAT et GILTI. Grâce à ces règles, les États-Unis s’assuraient que les entreprises multinationales établies dans leur pays payaient un taux minimum sur les bénéfices réalisés par les filiales étrangères. Cela a évidemment entraîné un désavantage concurrentiel à l’égard des autres pays où les entreprises multinationales étaient implantées. C’est pour cette raison que l’ancien président Joe Biden avait soutenu les règles du Pilier 2. Le désavantage concurrentiel était ainsi – dans une certaine mesure – gommé. Il a également précisé que le GILTI devrait être ajusté au niveau du global blending et des exclusions fondées sur la substance (QBAI), car ces éléments nuisaient à l’efficacité des règles. En ce sens, il était favorable à l’idée d’adapter leurs règles à celles du Pilier 2.

Le président actuel semble cependant considérer les règles du Pilier 2 sous un angle différent, maintenant qu’elles ont été mises en œuvre. Il a très rapidement déclaré que les États-Unis conserveraient leurs propres règles et n’appliqueraient pas les règles du Pilier 2. Il est en outre vite apparu qu’il avait une vision différente de l’impact du Pilier 2 sur la compétitivité. À ses yeux, les règles du Pilier 2 limitent la compétitivité des multinationales basées en Amérique, à cause de l’application de cet impôt minimum aux entreprises basées aux États-Unis. À cela s’ajoute encore le fait que la règle qui est à l’origine de cette taxation des multinationales américaines, l’UTPR, est très discutable du point de vue du droit international et est également contestée en raison de ses effets extraterritoriaux.

Cette extraterritorialité, mais plus encore l’impact négatif sur la compétitivité des entreprises américaines, a conduit Donald Trump à brandir la menace de contre-mesures (comme la fameuse Section 899 du One Big Beautiful Bill) pour imposer ce qu’on appelle un « side-by-side system », dans lequel le GILTI (aujourd’hui NCTI) serait considéré comme un équivalent du Pilier 2. La forme que prendra ce système « side-by-side » n’est pas encore claire, mais elle devrait être précisée d’ici la fin de l’année.

Il est important de noter que les règles du Pilier 2 et les règles américaines GILTI et BEAT ne sont pas les mêmes. Il existe des différences importantes, notamment en ce qui concerne la global blending approach. Des questions se posent donc quant à l’équivalence de ces deux règles. En particulier, on craint que, en mettant en œuvre le Pilier 2, l’Europe perde à son tour en compétitivité, si les États-Unis sont autorisés à conserver des « alternatives moins ambitieuses ». Une éventuelle extension aux systèmes de l’Inde et de la Chine (qui doivent encore être mis en œuvre) ajoute également à ces craintes. La crainte est que l’Europe se tire une balle dans le pied si elle est le seul grand bloc à mettre en œuvre le Pilier 2. Les entreprises européennes sont donc confrontées à un ensemble de règles très complexes qui les soumettront également à une imposition plus élevée que leurs homologues américaines (ou autres).

Cela amène plusieurs décideurs politiques et entreprises à demander une pause temporaire du Pilier 2 dans l’Union, voire sa suppression pure et simple. Tout cela rend l’avenir du Pilier 2 incertain.

Dans quelle mesure votre thèse offre-t-elle des leviers concrets que les décideurs politiques peuvent activer pour façonner l’impôt minimum ?

La thèse poursuit un double objectif. D’une part, elle explique les règles les plus importantes de manière très détaillée à l’aide de plusieurs exemples. Cette analyse juridico-technique aborde également certaines ambiguïtés ou défauts de nature technique. Cette partie permet non seulement aux décideurs politiques de comprendre les règles, mais les incite aussi à réfléchir à certaines ambiguïtés ou contradictions.

La deuxième partie de la thèse analyse les règles du Pilier 2 à l’aune de trois critères : l’efficacité, la complexité et la faisabilité politique. Sur la base de cette analyse, des propositions de réforme très concrètes sont formulées. Dans cette optique, les travaux visent également à encourager les décideurs politiques à envisager des ajustements de certains aspects des règles. En étayant ces propositions de manière approfondie, j’espère aussi susciter le débat sur les ajustements proposés.

Quel est le public que vous visez (universitaires, juristes, décideurs politiques, multinationales) ? Et qu’espérez-vous qu’ils retirent de votre travail ?

Comme je l’ai indiqué, la thèse se compose principalement de deux parties : une analyse juridico-technique des règles et une section évaluative avec des recommandations. L’ouvrage s’adresse ainsi à tous les lecteurs.

Il fournit une analyse et une explication accessibles et structurées des règles et mécanismes clés. Leur fonctionnement est illustré par plus de 100 exemples. Cette partie permet donc de se familiariser avec ces règles, que ce soit parce qu’on y est confronté ou parce qu’on souhaite tout simplement en savoir plus sur le Pilier 2. La deuxième partie approfondit certaines questions clés et certains éléments de conception. Elle contient en outre des recommandations à l’intention des décideurs politiques et tente ainsi de contribuer à l’élaboration de politiques. Il est intéressant de noter que cette partie aborde également le concept de concurrence fiscale de manière plus approfondie. Sans être exhaustif à cet égard, l’ouvrage vise également à apporter un éclairage différent sur ce concept en exposant les raisons pour lesquelles la concurrence fiscale (autre que celle qualifiée aujourd’hui de « néfaste ») devrait ou non être restreinte.

Si vous pouviez donner un conseil à la personne que vous étiez plus jeune, avant de commencer ces recherches, quel serait-il ?

Le conseil le plus important, c’est d’oser. Oser être critique et poser des questions, oser relever des défis, oser adopter et défendre certaines positions et oser apprendre des autres.

Comment voyez-vous évoluer le système fiscal international après le Pilier 2 ?

Compte tenu de tous les points qui ne sont pas clairs, c’est très difficile à prévoir. Comme je l’ai signalé, le système d’imposition international est confronté à des défis importants. Ces défis requièrent une solution multilatérale. Toutefois, il semble actuellement presque impossible de parvenir à une telle solution multilatérale, étant donné le lien étroit entre la fiscalité et la souveraineté d’un pays, et les intérêts multiples, divergents – voire conflictuels – des différents pays.