De wereldwijde minimumbelasting van de OESO als oplossing voor de belastingheffing in de 21ste eeuw

Waarom is het thema van de wereldwijde minimumbelasting (Pijler 2), juist nu, van cruciaal belang voor het internationale belastingstelsel?

Sinds de eeuwwisseling wordt onze economie meer en meer gekenmerkt door een doorgedreven digitalisering en globalisering. Dit zorgt voor fundamentele veranderingen. Vroeger hadden ondernemingen een gecentraliseerde organisatie waarbij zij voornamelijk in één land actief waren. Dit is niet langer het geval: ondernemingen zijn heel mobiel geworden en hebben hun ondernemingsproces in grote mate gedecentraliseerd (global value chain), ofwel intern ofwel door te werken met derde partijen. Bovendien hebben ondernemingen een veel groter bereik, waarbij zij actief kunnen zijn in landen zonder daar noodzakelijk fysiek aanwezig te zijn.

De fundamenten van het fiscale systeem daarentegen dateren van meer dan een eeuw geleden. Deze zijn voornamelijk geënt op fysieke aanwezigheid en de single entity approach, waarbij elke juridische entiteit afzonderlijk belast wordt en waarbij transacties tussen verbonden ondernemingen gewaardeerd moeten worden aan de hand van het zakelijkheidsbeginsel (arm’s length principle).

Daarbij is het ook belangrijk om op te merken dat fiscaliteit traditioneel als een kernelement van de soevereiniteit van een staat wordt aanzien. Elke staat bepaalt zijn eigen fiscale regels (met beperkte uitzonderingen, zoals de EU-regelgeving), waarbij er verschillen tussen jurisdicties kunnen optreden.

In tijden van digitalisering en globalisering kan dat aanleiding geven tot allerhande uitdagingen. Zo zijn bepaalde landen niet meer tevreden met de heffingsbevoegdheid die zij worden toebedeeld op basis van verdragen die voornamelijk focussen op fysieke aanwezigheid. Die ontevredenheid leidt tot een oproep van bepaalde landen (voornamelijk uit het Zuidelijke halfrond) om de heffingsbevoegdheden te herzien. Tegelijk proberen ondernemingen soms hiaten en verschillen tussen de wetgeving van verschillende landen te gebruiken om belastingen te vermijden. Maar ook jurisdicties kunnen hun capaciteit om fiscale regels te ontwikkelen aanwenden om gunstige regimes te creëren en zo ondernemingen (en economische activiteiten) aan te trekken in een fiscale concurrentie.

Hoewel ondertussen algemeen aanvaard wordt dat belastingontwijking niet wenselijk is, bestaat er nog altijd veel discussie over de (on)wenselijkheid van fiscale concurrentie. Voorstanders benadrukken de fiscale soevereiniteit en het feit dat sommige landen moeten terugvallen op fiscale concurrentie om economische activiteiten aan te trekken. Tegenstanders wijzen op de race to the bottom die belangrijke budgettaire effecten kan hebben en tot een hogere fiscale druk kan leiden op de immobielere belastbare basis (van natuurlijke personen).

Deze uitdagingen hebben gemeenschappelijk dat ze de grenzen van één land overschrijden. Het zijn globale problemen. Ze moeten multilateraal aangepakt worden. Dat is echter niet voor de hand liggend. Zoals gezegd is fiscaliteit sterk verwant met de soevereiniteit van een land. Daarenboven hebben landen nu eenmaal een verschillend belang, gelet op hun politiek en sociaal-economisch klimaat. Multilaterale oplossing zoeken is in dat geval zeer moeilijk.

Met andere woorden, multilateralisme is een noodzakelijk iets in de internationale fiscaliteit, maar is vaak ook een (quasi-)onmogelijk iets. De Pijler 2-wetgeving leek zich in eerste instantie (deels) over de horde van het multilateralisme te kunnen bewegen, ook al liet zich dat wel blijken in bepaalde designelementen. Ondertussen blijkt die horde van multilateralisme echter groter dan gedacht en bestaat de vrees over het (nuttig) voortbestaan van de hele wetgeving.

Kun je kort de kernmechanismen van de GloBE-regels schetsen, en welke technische uitdagingen je in je werk hebt blootgelegd?

De Pijler 2-regels werken met een getrapt systeem van regels, waarbij elke multinationale onderneming gehouden is om minstens 15% belastingen te betalen. Om die belastingheffing te verzekeren wordt eerst het effectief belastingtarief bepaald van de multinationale onderneming in elke jurisdictie waar zij actief is. Dit gebeurt door de winst en belastingen van alle entiteiten in de jurisdictie uit de geconsolideerde jaarrekening van de onderneming als basis te nemen en hieraan enkele aanpassingen door te voeren, om zo tot het ‘GloBE Income’ en de ‘Adjusted Covered Taxes’ te komen.

Is het effectief belastingtarief lager dan 15% in een jurisdictie, dan zal de multinationale onderneming een bijheffing moeten betalen, aan de hand van 3 regels: de Income Inclusion Rule (IIR), de Undertaxed Payments Rule (UTPR) en de Qualified Domestic Top-Up Tax (QDMTT), waarbij die laatste in eerste instantie toelaat aan de laagbelaste jurisdictie zelf om de extra bijheffing te innen.

De Pijler 2-regels hebben echter te kampen met een rits aan technische mankementen en onduidelijkheden (naast de meer fundamentelere problemen). Zo is het bijvoorbeeld niet duidelijk of en hoe een aanpassing voor post-filing adjustments moet doorgevoerd worden indien de aanpassing zich opdringt vooraleer een GloBE Information Return werd ingediend of indien die helemaal niet moet ingediend worden. Verder rijzen er ook vragen naar de kwalificatie van joint ventures voor de berekening van het ‘GloBE Income’ en de ‘Adjusted Covered Taxes’. Ook het gebruik van cijfers uit geconsolideerde jaarrekeningen, iets wat tot voorheen weinig fiscale relevantie had, leidt tot problemen in de praktijk.

Daarbij moet wel de nuance gemaakt worden dat het Pijler 2-systeem in zekere zin revolutionair is in de zin dat het geen voorganger kent. Het is een systeem dat van de grond op gebouwd werd en nu geïmplementeerd wordt. Daarbij kan men natuurlijk niet verwachten dat alles van het begin duidelijk zal zijn. In zekere zin moet er een ‘trail and error’ periode zijn. Maar dat leidt natuurlijk tot onduidelijkheden en technische mankementen.

In je proefschrift evalueer je Pijler 2 aan de hand van effectiviteit, complexiteit en politieke haalbaarheid. Welke van die criteria vind je het meest problematisch in de huidige opzet?

Elk criterium heeft zijn eigen problemen, maar ik denk dat effectiviteit en complexiteit het meest problematisch zijn.

De complexiteit van de Pijler 2-regels is iets wat over het algemeen het meest gehekeld wordt. De regels zijn uitermate complex, ook door de grote verwevenheid met geconsolideerde data. Doordat er bovendien nog vele onduidelijkheden zijn over de toepassing van bepaalde regels in bepaalde situaties, neemt die complexiteit alleen maar toe.

Die complexiteit kan in mijn ogen wel (deels) verklaard worden door drie redenen: (i) zoals gezegd is het een nieuw, revolutionair systeem. Dat zal altijd in zekere zin onvolkomenheden hebben die weggewerkt moeten worden. Bovendien vraagt zo’n systeem aanpassingstijd van iedereen om er vertrouwd mee te raken; (ii) het gaat om een multilaterale oplossing. De verscheidenheid van fiscale systemen en van uiteenlopende interesses van verschillende jurisdicties heeft geleid tot de toevoeging van bepaalde uitzonderingen en specifieke regimes die ongetwijfeld voor een toename van de complexiteit hebben gezorgd. Het ware veel eenvoudiger geweest om onder alle landen af te spreken om een minimaal bedrag aan belastingen te innen bij elke onderneming. Echter was een dergelijke afspraak niet mogelijk in gelet op de uiteenlopende belangen van verschillende jurisdicties; en (iii) de Pijler 2-regels proberen een oplossing te bieden voor (een deel van) de uitdagingen die hoger werden geïdentificeerd. Echter doet het dat door een extra laag regels te gieten over het bestaande systeem, in plaats van de fundamentele problemen in het systeem aan te pakken. Het aanpakken van die fundamentele problemen blijkt echter niet mogelijk in een multilaterale context, zoals geïllustreerd wordt door de besprekingen omtrent Pillar One. Opnieuw: multilateralisme blijkt een noodzakelijk, maar tegelijk onmogelijk iets.

Daarnaast zijn er ook enkele problemen inzake effectiviteit. De Pijler 2-regels zijn een instrument om fiscale concurrentie te beperken. Het tegengaan van base erosion and profit shifting (BEPS) is daarbij een subsidiair en afgeleid doel. Door het beperken van fiscale concurrentie (en de belastingverschillen tussen jurisdicties) zal het immers ook minder aantrekkelijk zijn om winsten te verschuiven. Ervan uitgaande dat het beperken van fiscale concurrentie het eigenlijke doel van de Pijler 2 wetgeving is, zijn er enkele elementen die dit doel ondermijnen.

In de eerste plaats is er de substance-based carve-out (SBIE). Deze stelt een gedeelte van de winst van een multinationale onderneming vrij van de minimumbelasting, in de mate dat deze van substance indicatoren (materiële vaste activa en personeelskosten) afkomstig is. Er kan veel over deze SBIE gezegd worden. Een belangrijke bemerking die ik maak is dat de SBIE niet te rijmen valt met het doel van het beperken van fiscale concurrentie. Fiscale concurrentie heeft namelijk net betrekking op het aantrekken van economische activiteiten. Maar ook als je het tegengaan van BEPS als doel neemt van de Pijler 2-regels, zou de SBIE niet goed ontworpen zijn. Immers worden fiscale incentives voor inkomsten uit immateriële activa niet door de SBIE beschermd, zelfs niet indien zij in overeenstemming zijn met Actie 5 van het BEPS Actieplan uit 2013. Nochtans zou je verwachten dat deze incentives ook beschermd zouden worden indien het doel van Pijler 2 het tegengaan van BEPS zou zijn. Aldus lijkt de SBIE geen van beide doelen volledig te bereiken. Daaruit leid ik af dat de SBIE eerder het gevolg is van het feit dat de Pijler 2-regels voortkomen uit een multilateraal akkoord gesloten door landen met een verscheidenheid aan belangen.

Ook de specifieke regeling voor Qualified Refundable Tax Credits is vanuit effectiviteitsperspectief niet ideaal. Er wordt namelijk een voorkeurbehandeling gegeven voor bepaalde fiscale kredieten omwille van het feit dat ze terugbetaalbaar zijn. Dit op zichzelf lijkt mij echter geen goede reden om een bepaald incentive een voorkeurbehandeling te geven, waardoor de impact van de Pijler 2-regels op deze incentives sterk beperkt wordt.

Momenteel is er een debat gaande om alle op substance gebaseerde incentives de voorkeurbehandeling te geven die Qualified Refundable Tax Credits krijgen. Ook dit lijkt geen goede evolutie gelet op de kritieken die ik formuleerde op de SBIE. In dat geval zou men zich zelfs de vraag kunnen stellen of de complexiteit die Pijler 2 met zich meebrengt nog wel in proportie staat met het nuttig effect ervan.

Wat betekent het huidige internationale klimaat en de spanningen rond handelsregels en Amerikaanse tegenreacties voor de toekomst van Pijler 2 volgens u?

In zekere zin hangt alles samen met competitiviteit. De Pijler 2-regels werden gebaseerd op regels die de Verenigde Staten zelf hebben ingevoerd, BEAT en GILTI. Door die regels zorgde de Verenigde Staten ervoor dat multinationale ondernemingen die daar gevestigd zijn een bepaald minimumpercentage betalen op de winsten die ze behalen via buitenlandse dochters. Dat leidde natuurlijk tot een concurrentieel nadeel ten aanzien van andere landen waar multinationale ondernemingen gevestigd waren. Om die reden steunde voormalig president Biden dan ook de Pijler 2-regels. Het zou voor een stuk dat concurrentieel nadeel wegnemen. Hij maakte ook duidelijk dat GILTI aangepast zou moeten worden op het punt van global blending en de uitsluiting gebaseerd op substantie (QBAI), omdat deze onderdelen de effectiviteit van de regels ondermijnde. In die zin was hij het idee genegen om hun regels aan te passen aan de Pijler 2-regels.

De huidige president lijkt de Pijler 2-regels echter vanuit een ander perspectief te bekijken nu ze geïmplementeerd zijn. Hij stelde zeer snel dat de Verenigde Staten hun eigen regels zou behouden en de Pijler 2-regels niet zou implementeren. Bovendien bleek ook al snel dat hij de impact van Pijler 2 op de competitiviteit anders bekeek. In zijn ogen beperken de Pijler 2-regels de competitiviteit van multinationals gevestigd in Amerika door het toepassen van die minimumheffing op de vennootschappen die in de Verenigde Staten gevestigd zijn. Daar komt nog eens bij dat de regel die dergelijke taxatie van Amerikaanse multinationals veroorzaakt, de UTPR, vanuit internationaalrechtelijk perspectief ernstig betwistbaar is en ook betwist wordt omwille van zijn extraterritoriale effecten.

Die extraterritorialiteit, maar nog meer de negatieve impact op de competitiviteit van Amerikaanse ondernemingen, hebben ertoe geleid dat Trump gedreigd heeft met tegenmaatregelen (zoals de befaamde Section 899 van de One Big Beautiful Bill) om een zogenaamde ‘side-by-side system’ af te dwingen, waarbij GILTI (ondertussen NCTI) als equivalent aan Pillar 2 zou worden aanzien. Hoe dit side-by-side systeem eruit zal zien, is momenteel nog onduidelijk, maar dat zou uitgeklaard moeten worden tegen het einde van dit jaar.

Belangrijk is dat de Pijler 2-regels en de Amerikaanse GILTI en BEAT niet hetzelfde zijn. Er zijn belangrijke verschillen, niet in het minst de global blending approach. Er rijzen daarom vragen naar de evenwaardigheid van beide regels. In het bijzonder rijst de vrees dat Europa door de implementatie van Pijler 2 op haar beurt aan competitiviteit inboet, indien de Verenigde Staten ‘minder verregaande alternatieven’ mogen behouden. Ook een mogelijke uitbreiding naar (nog te implementeren) systemen in India en China dragen bij tot deze vrees. De vrees is dat Europa zichzelf in de voet schiet door als één van de enige grote blokken Pijler 2 in te voeren. Hierdoor zitten voornamelijk Europese ondernemingen opgescheept met een zeer complex geheel aan regels dat hen bovendien aan een hogere belasting zal onderwerpen dan hun Amerikaanse (of andere) tegenpolen.

Dat leidt ertoe dat verscheidene beleidsmakers en ondernemingen roepen om Pijler 2 tijdelijk te pauzeren in de Unie of zelfs helemaal af te schaffen. Dit alles zorgt ervoor dat de toekomst van Pijler 2 onzeker is.

In hoeverre biedt je proefschrift concrete knoppen die beleidsmakers kunnen omzetten bij de verdere vormgeving van de minimumbelasting?

Het proefschrift heeft een tweeledig doel. Enerzijds legt het de belangrijkste regels zeer grondig uit door gebruik te maken van verschillende voorbeelden. Deze juridisch-technische analyse gaat ook in op bepaalde onduidelijkheden of mankementen die van technische aard zijn. Dit deel laat beleidsmakers dus niet alleen toe om de regels te begrijpen, maar zet ook aan tot nadenken over bepaalde onduidelijkheden of tegenstrijdigheden.

Het tweede deel van het proefschrift analyseert de Pijler 2-regels op basis van drie criteria: effectiviteit, complexiteit en politieke haalbaarheid. Op basis van die analyse worden zeer concrete voorstellen tot hervorming gedaan. In die optiek wil het werk beleidsmakers ook aanzetten tot het overwegen van aanpassingen aan bepaalde aspecten van de regels. Door het grondig onderbouwen van die voorstellen hoop ik hiermee ook het debat op gang te brengen over de voorgestelde aanpassingen.

Wie is je beoogde lezerspubliek (academici, juristen, beleidsmakers, multinationals)? En wat hoop je dat zij uit je werk meenemen?

Zoals gezegd bestaat het proefschrift voornamelijk uit twee onderdelen: een juridisch-technische analyse van de regels en een evaluatief luik met aanbevelingen. Hierdoor is het werk geschikt voor alle lezers.

Het biedt een toegankelijke en gestructureerde analyse en toelichting van de belangrijkste regels en mechanismen. De werking daarvan wordt geïllustreerd door meer dan 100 voorbeelden. Dit deel laat dus toe om vertrouwd te raken met de regels voor iedereen die ermee geconfronteerd wordt of voor zij die meer willen weten over de Pijler 2-regels. Het tweede deel gaat vervolgens diepgaander in op enkele belangrijke vraagstukken en designelementen. Dit deel bevat bovendien ook aanbevelingen voor beleidsmakers, zodat het ook poogt om bij te dragen aan het beleid. Interessant om te vermelden is dat dit deel ook dieper ingaat op het concept van fiscale concurrentie. Zonder exhaustief hierin te zijn, wil het werk ook op dit vlak een andere kijk geven op dit concept door redenen te geven waarom fiscale concurrentie (andere dan deze die vandaag de dag als ‘schadelijk’ wordt omschreven) al dan niet beperkt zou moeten worden.

Als je je jongere zelf advies mocht geven voor het starten van dit onderzoek, wat zou dat zijn?

Het belangrijkste advies is om te durven. Durf kritisch zijn en vragen te stellen, durf uitdagingen aan te gaan, durf bepaalde posities innemen en verdedigen en durf te leren van anderen.

Hoe zie je de verdere evolutie van het internationale belastingstelsel na Pijler 2?

Gelet op alle onduidelijkheid is dat zeer moeilijk te voorspellen. Zoals gezegd kampt het internationaal belastingsysteem met belangrijke uitdagingen. Die uitdagingen vereisen een multilaterale oplossing. Echter lijkt het momenteel bijna onmogelijk om tot een dergelijke multilaterale oplossing te komen, in het licht van de nauwe verbondenheid van fiscaliteit met de soevereiniteit van een land en de verscheidene, uiteenlopende en zelfs tegenstrijdige belangen van verschillende landen. Wat de toekomst van Pijler 2 zelf betreft zal afhangen van de uitkomst van de onderhandelingen binnen de OESO. Momenteel lijkt het er sterk op dat een Side-by-Side regeling de regels zal uitsluiten voor de multinationals die in de Verenigde Staten zijn gevestigd. Zoals gezegd zouden van dat systeem mogelijks ook China en India kunnen profiteren. Dat lijkt een belangrijk concurrentieel nadeel mee te brengen voor Europese multinationals, niet enkel in termen van extra belastingen, maar ook in termen van additionele compliance-lasten. Ook zou er sprake zijn van een uitgebreide uitsluiting van belastingvoordelen die gelinkt zijn aan kosten (zogenaamde cost-based tax incentives). Een dergelijke uitbreiding lijkt me echter sterk in te gaan tegen het originele opzet van de regels om fiscale concurrentie over economische activiteiten te beperken. Dergelijke aanpassingen zouden, zoals gezegd, de effectiviteit niet ten goede komen. Ik vergelijk het een beetje met het jarenlang bouwen van een auto om er finaal de motor uit te halen. Het kan dan wel mooi (lees: nobel) zijn om naar te kijken, maar ver zal je er niet mee komen. Tegelijkertijd zullen ze de reeds complexe regels nog complexer maken. Zo dreig je met een uitermate complex, maar tandeloos monster achter te blijven. In dat geval dienen we ons serieus de vraag te stellen of we hier nog wel mee verder willen.