2 jaar Omgevingswet: de inzichten van 5 juridische professionals!

Overgangsrecht

In de aanloop naar de inwerkingtreding wezen de experts op verschillende potentiële knelpunten. Volgens Van den Broek wijst de praktijk uit dat de problemen te overzien zijn: “Initiatiefnemers weten bijvoorbeeld niet altijd wat onder een activiteit wordt verstaan, wanneer een vergunning nodig is en wanneer algemene regels volstaan. Dit lijkt mij een zaak van gewenning, zeker voor partijen die regelmatig vergunningen aanvragen.”

Van Hemert loopt in de praktijk tegen specifieke vraagstukken aan. “Neem de situatie waarin een bedrijf valt onder een bepaalde milieubelastende activiteit. Als dit bedrijf vervolgens niet-gebruikelijke activiteiten wil uitvoeren voor die milieubelastende activiteit, zijn er geen voorschriften uit hoofdstuk 4 aangewezen. Dan moet je maatwerk opstellen of je valt terug op de zorgplicht.”

Ook Van Angeren komt bepaalde knelpunten tegen. “Ik ervaar dat niet alleen mijn cliënten vragen hebben over het overgangsrecht; alle partijen worstelen met dezelfde problematiek. Als je nieuwe wetgeving introduceert heb je altijd situaties die vooraf lastig te voorzien zijn. Dat kun je niet voorkomen. Een van die situaties komt voor bij vergunningen die voor 1 januari 2024 zijn afgegeven. Als een bedrijf de voorwaarden van een vergunning voor een inrichting wil laten wijzigen, weten we niet precies hoe dat werkt. Het gaat over een oude vergunning en nieuwe wetgeving. We proberen er in dit soort situaties met het bevoegd gezag uit te komen.”

Vindbaarheid regelgeving

Voorafgaand aan de invoering van de Omgevingswet werd de vindbaarheid van de regelgeving vaak bekritiseerd. Van Hemert merkt dat het werken met de Omgevingswet went. “Vooral het vinden van de wetteksten over toezicht en handhaving kostte aanvankelijk veel tijd; inmiddels merk ik dat de wetgeving over het algemeen logisch in elkaar zit.”

Oliver noemt de vindbaarheid van de regelgeving een uitdaging. “Voorheen stonden onderwerpen op een logische plek voor de gebruiker, nu zijn ze geordend vanuit het systematische perspectief van de wetgever en het systeem zelf. Dat is niet intuïtief voor de gebruiker die concrete vragen moet beantwoorden. Je hebt meerdere omvangrijke wetten en AMvB’s nodig en er zijn meer kruisverwijzingen dan voorheen.”

Hij kan de systeemgedachte achter de Omgevingswet op zichzelf wel begrijpen. “Als je puur vanuit het systeem kijkt, zie ik voordelen. In de praktijk kom ik toch vaker slordigheden en onjuiste verwijzingen tegen dan ik had verwacht. Vaak kun je wel begrijpen wat de wetgever bedoelt, al blijkt niet altijd direct uit de tekst of de regelgeving. Met interpretatie kom je er meestal wel uit, maar je wilt de letterlijke tekst niet te ver oprekken om tot een aanvaardbare uitkomst te komen. Uit vaste rechtspraak volgt dat de tekst van de wet leidend is, zolang deze op zichzelf duidelijk is.”

Verschillen in terminologie

Meerdere experts wezen voor de invoering van de Omgevingswet op de verschillen in terminologie tussen de oude en de nieuwe wetgeving. Hoe pakt dat uit in de praktijk? Volgens Rheinfeld gaat in zijn vakgebied vooral om wennen aan het nieuwe jargon. “Voor de landinrichting is er een wijziging rondom het vertrouwde ‘plan van toedeling’, dat sinds 1 januari 2024 als ‘bepalingen over kavels en rechten’ door het leven gaat. Dit zit nog niet ingebakken in het systeem van de adviseur.”

Van den Broek heeft de indruk dat de verschillen in terminologie in de praktijk geen grote problemen opleveren. “Als zoveel wetten worden gebundeld, zullen er keuzes moeten worden gemaakt. Wetenschappers en advocaten zullen geneigd zijn om in elke verandering een andere betekenis te zien, zeker als dat hun zaak ten goede komt. Daarom is de wetsgeschiedenis, die ik in Lexplicatie beschrijf, ook zo belangrijk. De gebruiker weet dan wat de wetgever heeft bedoeld.”

Olivier kijkt hier anders naar, omdat hij meer gewicht toekent aan wettekst: “Ik merk dat de verschillen in terminologie juist tot verwarring leiden. Uiteindelijk hebben alle partijen ermee te maken, waardoor er vaak bereidheid is om samen tot een oplossing te komen. Die oplossing fungeert meestal als een tijdelijk noodverband, totdat een rechter voor duidelijkheid zorgt.”

Verrassende situaties

De nieuwe wetgeving zorgt soms voor verrassende situaties. Van Angeren kwam er bijvoorbeeld achter dat je bij Seveso-inrichtingen voor iedere wijziging van de vergunning, hoe klein ook, de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling van 3.4 Awb moet worden doorlopen. “Dat is natuurlijk een enorm gedoe. Ook voor ondergeschikte wijzigingen moet je de procedure door. Ik heb begrepen dat er een wetswijziging in voorbereiding is om dit aan te passen.”

Van Hemert komt met een voorbeeld waarbij meldingen van een bedrijf afzonderlijk binnenkomen bij het bevoegd gezag. “Het verdwijnen van het begrip ‘inrichting’ en de komst van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ zorgt ervoor dat een bedrijf te maken kan hebben met meerdere informatie- en meldingsplichten. Onder de oude wetgeving moest een bedrijf één melding indienen voor de milieurelevante activiteiten die binnen de inrichting werden verricht. Nu moeten er meerdere informatieplichten en/of meldingen worden ingediend. Deze komen afzonderlijk binnen bij het bevoegd gezag, dit is niet altijd even overzichtelijk.”

Van Hemert loopt ook tegen een ander vraagstuk aan. “Doordat procedures lang doorlopen, beginnen veel vergunningverleners nu pas aan procedures onder de Omgevingswet. Daarbij ontstaan specifieke vragen. Onder de nieuwe wetgeving speelt bijvoorbeeld het verschil tussen kernactiviteit en functioneel ondersteunende activiteiten. Als er meerdere bedrijven op één terrein gevestigd zijn, waarbij er ook een complex bedrijf is, moeten de activiteiten in één vergunning worden geregeld? Of zijn het Bal en het Omgevingsplan rechtstreeks van toepassing op de bedrijven die los van het complexe bedrijf kunnen functioneren? Dat zijn vraagstukken waar de praktijk nog antwoord op moet geven.”

Onzekerheid voor de burger

In de interviews over de Omgevingswet kwam de onzekerheid rondom de nieuwe wetgeving regelmatig ter sprake, bijvoorbeeld voor burgers en bij vergunningen. Wat laat de praktijk zien: is die onzekerheid echt zo groot? Van den Broek schat de onzekerheid niet zo groot in, omdat de Omgevingswet een bundeling is van bestaand recht. “Voor burgers is er volgens mij zeker niet meer onzekerheid dan onder het oude recht. Sterker nog, het systeem is eenvoudiger geworden doordat er 150 minder wetten, AMvB’s en regelingen zijn. Neem daarbij ook mee dat veel burgers maar een of twee keer in hun leven te maken hebben met het omgevingsrecht. Dan kun je niet verwachten dat alles ineens duidelijk is. Dat is niet anders dan bij de gebruiksaanwijzing van een televisie.”

Volgens Olivier is het nog te vroeg om hier een definitief oordeel over te geven. “Op dit moment lopen er nog heel veel procedures op basis van het oude recht. Langzaamaan komen er wel steeds meer procedures op basis van het nieuwe recht, maar daar zijn nog maar relatief weinig uitspraken over gedaan. Er is daarom nog veel onduidelijkheid en onzekerheid. Ondertussen komen er wel steeds meer gebreken in de Omgevingswet aan het licht, zoals je ook al ziet bij de zaaksoverstijgende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het overgangsrecht.”

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA)

Hoewel de Ow mogelijkheden biedt voor meer maatwerk en bestuurlijke afwegingsruimte, maken overheden nog maar beperkt gebruik van nieuwe instrumenten. Alleen de BOPA wordt al veelvuldig gebruikt voor onderbouwde afwijkingen. Volgens Van den Broek is dit logisch. “Dat komt omdat overheden helemaal geen keuze hebben om iets anders in te zetten dan de instrumenten van de Omgevingswet, tenzij het overgangsrechtelijke situaties betreft. De BOPA is een goed voorbeeld van hoe de stelselherziening flexibiliteit mogelijk maakt. Een soortgelijk instrument bestond voor de Omgevingswet ook al in de Wabo en daarvoor in de Wro. Aan een dergelijk instrument zal naar mijn mening ook behoefte blijken zodra alle omgevingsplannen zijn aangepast aan de eisen van de Omgevingswet.”

Olivier kijkt anders tegen het gebruik van de BOPA aan dan Van den Broek: “De bedoeling van de Omgevingswet was dat men instrumenten zou gebruiken zoals het Omgevingsplan, maar hoeveel tijd en ruimte is er echt om de nieuwe instrumenten daadwerkelijk te leren kennen en te benutten? In de praktijk zie je dat men vooral BOPA’s gebruikt, omdat het hiermee lukt om met kleine vergunningen toch ontwikkelingen toe te staan. Het nadeel hiervan is dat je de integrale benadering uit het oog kunt verliezen en dat was juist de wens van de wetgever.”

DSO

Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is herhaaldelijk onderwerp geweest van kritiek. Ook de experts die wij spraken lieten zich hier geregeld over uit. Zo spraken we in 2021 met Rheinfeld. Op dat moment meende hij dat de doelstellingen rondom het DSO te ambitieus waren. Wel dacht hij dat het systeem, als het eenmaal zou werken, in Europa tot de top zou behoren. Inmiddels kijkt hij hier anders naar. “Het DSO is anno 2025 een ondoorzichtig en soms ondoorgrondelijk systeem. De koppeling met de kadastrale registratie mist en dat zie ik als een grote gemiste kans. In het DSO kan een professional slecht of op zijn best zeer moeizaam de betreffende data vinden. Het gaat om meer dan alleen wennen aan een nieuw systeem. Ik hoor in de cursuszalen waar ik optreed regelmatig de verzuchting ‘Hadden we ruimtelijkeplannen.nl nog maar’. En dat is helaas geen uitroep uit nostalgie.”

Ook Van Angeren sprak zich uit over het DSO. Hij zag het softwareprobleem juist niet als reden om zo’n omvangrijk wetgevingsproduct uit te stellen. Zijn mening is niet veranderd: “Ik heb geen last van problemen met het DSO. Dat komt misschien omdat ik de plannen niet maak, ik zit aan het eind van de keten.”

Verbeteringen

Als de experts het voor het zeggen hadden, wat zouden zij dan veranderen om de wet in de praktijk nog beter te laten werken?

Jeroen Rheinfeld hoopt op een spoedige evaluatie van de wetgeving, waarbij praktijkervaringen en geconstateerde lacunes en omissies worden aangepakt.

Jan van den Broek zou juist inzetten op het belang van scholing. “Zoals met alle nieuwe wetgeving is het zaak dat de praktijk zich de nieuwe regels eigen maakt. Permanente scholing helpt dan. Sluit dan wel aan bij hetgeen bedrijven, burgers en overheden in de praktijk moeten doen.”

Ronald Olivier denkt dat de praktijk geholpen is met een digitale tool: “We moeten het vanaf nu doen met de Omgevingswet. Het bruikbaarder maken van de wetgeving is praktischer dan de wetgeving zelf aanpassen. Het zou mooi zijn als er een slimme digitale tool kan worden ontwikkeld waarmee een gebruiker eenvoudig kan zien waar in de regelgeving alles staat over een bepaald onderwerp, zoals natuur, afval of onteigening.”

En Wilma van Hemert meent dat een beter werkend DSO verschil zou maken. “Regels op de kaart kan nog beter voor ons werken. Als de toepasselijke regels sneller en overzichtelijker worden weergegeven, maakt dat voor veel gebruikers in één keer een groot verschil.”

Twee jaar na de invoering van de Omgevingswet blijken de meningen van experts verdeeld: sommigen zijn positief, terwijl anderen knelpunten aanstippen. Wat opvalt is dat de deskundigen positief zijn over de inzet van alle betrokken partijen en hun bereidheid om samen oplossingen te vinden. Ronald Olivier vat het mooi samen: “Ik vind het positief dat de meeste deskundigen de complexiteit van de Omgevingswet onderkennen. Zij proberen deze complexiteit in goede banen te leiden en er het beste van te maken.”