Fiscalité et comptabilitémars 24, 2021

Politique gouvernementale et immunité à l’égard de l’octroi de dommages-intérêts

Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique, 2020 CSC 13

Le Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique, qui compte 37 écoles, est seule responsable de l’instruction en français sur tout le territoire de la province. Le Conseil et d’autres intervenants ont intenté une action fondée sur l’art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés (droit à l’éducation dans la langue de la minorité) reprochant au gouvernement de la Colombie-Britannique d’avoir manqué systémiquement à ses obligations et omis de permettre la construction de nouvelles écoles et l’amélioration de plusieurs écoles existantes. Le Conseil a eu gain de cause en première instance (2016 BCSC 1764, 1 601 pages, 6 843 paragraphes), la Cour d’appel a modifié le jugement en partie (2018 BCCA 305) et la Cour suprême a accueilli en partie l’appel du Conseil. La portion de l’arrêt qui nous intéresse porte sur l’immunité dont peut bénéficier l’État à l’encontre de dommages-intérêts ordonnés en tant que « réparation convenable et juste eu égard aux circonstances » (Charte, par. 24(1)) pour compenser une violation de la Charte.

L’attribution de dommages-intérêts fondée sur le par. 24(1) de la Charte répond à une démarche à quatre volets : (1) la preuve d’une violation de la Charte; (2) la fonction ou le but utile des dommages-intérêts (indemnisation, défense du droit, dissuasion); (3) les considérations relatives au bon gouvernement, comme l’immunité restreinte dont bénéficie l’État dans l’élaboration et la mise en œuvre de politiques gouvernementales tirant leur source d’une loi subséquemment invalidée, militant contre l’octroi de dommages-intérêts; et (4) la détermination du quantum des dommages-intérêts. Voir 2020 CSC 13, par. 167, 169, reprenant Vancouver (Ville) c. Ward, 2010 CSC 27, [2010] 2 R.C.S. 28.

L’étape 3, dont la portée est susceptible d’être élargie, est justifiée par la nécessité de laisser le législateur et l’exécutif au sens large exercer leurs fonctions sans crainte de représailles. Pour cette raison, la conduite pour laquelle l’État ne peut invoquer l’immunité doit présenter « un seuil minimal de gravité » pour justifier l’octroi de dommages-intérêts (par. 168, 170, reprenant Ward, [2010] 2 R.C.S. 28, 46–47, par. 39) : le comportement du gouvernement doit être « clairement fautif, de mauvaise foi ou [assimilable à un] abus de pouvoir » (ibid.).

Toutefois, les politiques gouvernementales qui ne tirent pas leur source de la loi et qui portent atteinte aux droits et libertés ne permettent pas au gouvernement de bénéficier de l’immunité restreinte si, comme en l’espèce, l’octroi de dommages-intérêts n’a pas d’effet paralysant sur l’action gouvernementale. 2020 CSC 13, par. 170. La Cour a ainsi voulu éviter que l’État puisse échapper à sa responsabilité civile extracontractuelle en qualifiant de politique gouvernementale une décision qui porte atteinte aux droits et libertés et forcer le gouvernement à respecter la Charte, surtout que les politiques gouvernementales ne sont pas nécessairement débattues publiquement au même titre qu’une loi et que toute directive est susceptible d’être ainsi qualifiée. Idem, par. 170–179. La Cour a donc confirmé l’octroi de dommages-intérêts de six millions de dollars « en raison du sous-financement chronique qu’a connu le [Conseil] au titre du transport scolaire entre 2002 à 2003 et 2011 à 2012 » et de 1,1 millions de dollars « parce qu[e le Conseil] n’a pas eu accès au facteur rural de la subvention annuelle aux installations ». Idem, par. 180–181.

La dissidence s’est dite d’accord avec l’octroi de dommages-intérêts, mais pour d’autres motifs. Généralement, elle aurait étendu l’immunité de l’État aux politiques gouvernementales. 2020 CSC 13, par. 196. Elle avance que la Cour a confondu la raison d’être de l’immunité — éviter de paralyser l’action gouvernementale — avec les conditions d’application de l’immunité — qui n’exigent pas de déterminer si l’octroi de dommages-intérêts est susceptible de paralyser l’action gouvernementale. Idem, par. 265–267. La minorité aurait plutôt appliqué une exception à l’immunité fondée sur l’art. 23 de la Charte, « étant donné la nature particulière du droit qui y est garanti ». Idem, par. 268.

Tant la majorité que la minorité se réclame du cadre établi par l’arrêt Ward, [2010] 2 R.C.S. 28. Pour y voir plus clair, il est donc utile de revoir les grandes lignes de cet arrêt au sujet de l’immunité de l’État. L’étape 3 regroupe les « facteurs qui font contrepoids » à l’octroi de dommages-intérêts; autrement dit, dans certaines circonstances, une telle réparation ne serait pas « convenable et juste eu égard aux circonstances ». Idem, p. 44, par. 33. Elle établit, au moment de cet arrêt, deux catégories de facteurs : « l’existence d’autres recours et les préoccupations relatives au bon gouvernement ». Ibid. La première catégorie s’inscrit dans l’approche fonctionnelle de l’octroi de dommages-intérêts fondé sur la Charte. Idem, p. 44–46, par. 34–38. La deuxième est plutôt liée « au souci de l’efficacité gouvernementale ». Idem, p. 46, par. 38.

L’octroi de dommages-intérêts n’est pas nécessairement paralysant; il peut contribuer au bon gouvernement parce qu’il incitera au respect des droits et libertés. Ward, [2010] 2 R.C.S. 28, 46, par. 38. Lorsque l’octroi a tel effet, la conduite de l’État devra présenter « un seuil minimal de gravité » ou constituer un comportement « clairement fautif ». Idem, p. 46–47, par. 39. Ainsi, lorsque l’immunité restreinte de l’État continue d’être justifiée lorsque le préjudice découle « de certaines fonctions qu[e ce dernier] est seul à pouvoir exercer », comme les fonctions législatives et l’élaboration de politiques » (policy-making functions dans la version originale de l’arrêt); l’énumération de telles fonctions n’est pas exhaustive; les situations justifiant l’immunité de l’État non plus. Idem, p. 47–48, par. 40, 43. L’analyse fondée sur le par. 24(1) de la Charte s’inscrit dans le contexte plus large de la responsabilité civile extracontractuelle puisque la portée de l’immunité peut varier de la même façon que dans d’autres domaines du droit (comme la responsabilité en matière de poursuite criminelle abusive, dont le seuil de gravité requis est très élevé). Idem, p. 48, par. 43.

C’est dans un tel contexte que dans l’arrêt Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances), 2002 CSC 13, [2002] 1 R.C.S. 405, la Cour suprême avait refusé d’ordonner le paiement de dommages-intérêts pour le préjudice découlant de l’abolition des postes de juges surnuméraires autorisée par une loi subséquemment invalidée par les tribunaux. L’arrêt Ward, [2010] 2 R.C.S. 28 a été rendu dans un contexte entièrement différent : M. Ward demandait d’être indemnisé pour violation de ses droits (arrestation, détention, fouille à nu et saisie de son automobile).

En somme, « si le demandeur prouve la violation de ses droits garantis par la Charte et démontre que l’octroi de dommages-intérêts en vertu du par. 24(1) de la Charte servirait un but fonctionnel eu égard aux objectifs de ces dommages-intérêts, et si l’État ne réussit pas à réfuter le caractère “convenable et juste” de l’octroi de dommages-intérêts, la dernière étape consister à fixer le montant des dommages-intérêts qu’il convient d’accorder ». Ward, [2010] 2 R.C.S. 28, 49–50, par. 45.

Qui de la majorité ou de la minorité a tort? Il semble bien que les deux aient autant tort que raison. Il aurait été beaucoup plus judicieux que la majorité et la minorité s’en tiennent au cadre établi par l’arrêt Ward, [2010] 2 R.C.S. 28, qui n’avait pas besoin d’être raffiné, et qu’elles l’inscrivent dans le cadre plus large de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État. L’arrêt illustre par ailleurs les faiblesses du principe selon lequel le régime de responsabilité civile extracontractuelle fondée sur la Charte est à la fois indépendant et inspiré du régime de responsabilité civile du droit civil ou de la common law.

L’effet potentiellement paralysant de l’octroi de dommages-intérêts n’est pas seulement un élément de principe; il permet de déterminer si cette réparation est convenable et juste dans les circonstances. La majorité a eu raison d’en tenir compte. Toutefois, elle a eu tort d’exclure l’immunité parce que la politique gouvernementale ne tire pas sa source de la loi, dans la mesure où un tel concept existe. Bien qu’une telle politique ne soit pas débattue de la même façon qu’une loi, elle ne fait pas toujours l’objet d’un secret; elle peut être débattue en période de questions à la Chambre des communes ou l’Assemblée nationale, par un comité parlementaire permanent ou ponctuel, faire l’objet d’une commission d’enquête.

D’un point de vue pratique, « une politique gouvernementale qui ne tire pas sa source de la loi » n’existe probablement pas, sauf peut-être dans l’exercice d’une prérogative, comme les paiements à titre gracieux ou la délivrance d’un passeport. La très grande majorité des politiques gouvernementales tirent leur source ou découlent de la loi : une politique gouvernementale met en œuvre la loi même si la loi elle-même n’attribue pas à une autorité administrative le pouvoir spécifique d’adopter une politique gouvernementale. C’est ce qui ressort des arrêts de principe sur la valeur juridique de la directive. Voir Maple Lodge Farms Limited c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, 6–7; Little Sisters Books and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), 2000 CSC 69, [2000] 2 R.C.S. 1120, 1173, par. 85. En matière d’éducation, pour ne prendre que cet exemple, l’organisation scolaire découle de la loi sur l’instruction publique dans la province et des lois budgétaires et de crédit. La politique gouvernementale qui en découle trouve nécessairement un certain ancrage dans la loi.

En l’excluant de l’immunité dans le contexte de l’art. 23 de la Charte, la majorité a créé une distinction difficile à réconcilier avec l’arrêt Ward, [2010] 2 R.C.S. 28, qui n’est pas restreint aux politiques gouvernementales qui tirent leur source de la loi, et le droit général de la responsabilité civile de l’État; quelle que soit sa source, une politique générale fondamentale déclenche normalement l’immunité restreinte de l’État. Voir notamment Hinse c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 35, [2015] 2 R.C.S. 621. Bien qu’elle ait postulé que la politique gouvernementale puisse déclencher l’immunité restreinte de l’État, la minorité a commis la même erreur que la majorité en créant une exception à l’immunité fondée sur l’art. 23 qui ne repose pas sur des principes transposables à d’autres cas d’application du par. 24(1) de la Charte en matière de responsabilité civile extracontractuelle.

Compte tenu des faits de l’affaire Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique, 2020 CSC 13, la Cour aurait dû s’en tenir à déterminer si l’action de l’État atteignait un seuil de gravité tel que la Colombie-Britannique ne pouvait se prévaloir de l’immunité pour échapper à sa responsabilité civile extracontractuelle. Dans le contexte de la violation systémique des droits de la minorité francophone de la Colombie-Britannique en matière d’éducation telle que la décrit la Cour suprême dans cette affaire, il semble que la réponse aurait dû s’imposer d’elle-même.

(Les commentaires exprimés dans le présent texte n’engagent que l’auteur et ne représentent pas nécessairement la position de mon employeur, le ministère de la Justice du Canada, ou du gouvernement du Canada.)

Me Ian Demers
Avocat, LL.B, LL.M.

Me Ian Demers est avocat depuis 1998 (LL.B., Université du Québec à Montréal, 1995) et est détenteur d’une maîtrise en droit constitutionnel et criminel comparé depuis 2000 (LL.M., Université de Montréal).