Digitalizzazione appalti pubblici: AI, normativa e giurisprudenza

Aggiornato al 1° ottobre 2026

La digitalizzazione degli appalti pubblici passa oggi soprattutto dall'uso crescente dei sistemi di intelligenza artificiale nella gestione delle procedure di affidamento, un fenomeno regolato da normative nazionali ed europee ancora in fase di sviluppo, ma già oggetto di importanti pronunce giurisprudenziali.

Parlare oggi di digitalizzazione nell'ambito della gestione delle procedure di affidamento dei contratti pubblici non può prescindere da un attento approfondimento degli strumenti di intelligenza artificiale che caratterizzano sempre più l'agire amministrativo, e non solo.

Come noto, il Codice dei contratti (D.Lgs. 36/2023) dedica un'intera parte alla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, dall'articolo 19 all'articolo 36, e si tratta per lo più di norme che sono ormai entrate nell'agire quotidiano degli operatori pubblici e privati che si occupano di appalti.

Ciò che invece può rappresentare una vera e propria rivoluzione nella gestione delle procedure deriva dall'applicazione sempre più diffusa dei modelli di AI che incidono su ogni aspetto della commessa, dalla programmazione alla fase esecutiva fino alla partecipazione delle imprese alle gare.

L'utilizzo di questi strumenti presenta ancora oggi un basso grado di sviluppo rispetto alle reali potenzialità, e conseguentemente anche la normativa si trova in uno stato embrionale.

Esistono comunque, sia a livello nazionale sia a livello europeo, diverse disposizioni tutte dirette alla tutela di un unico obiettivo: l'impossibilità per questi sistemi algoritmici di sostituire totalmente l'operato umano e la sua unica capacità decisionale.

Cosa prevede la L. 23 settembre 2025, n. 132 sull'intelligenza artificiale?

La Legge 132/2025 stabilisce che l'intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione deve restare uno strumento di supporto, mai un sostituto del potere decisionale umano, e impone obblighi di trasparenza, correttezza e tracciabilità nel suo utilizzo.

A seguito della Legge del 23 settembre 2025, n. 132, che ha previsto disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale, vi sono stati molteplici interventi sul tema, sia giurisprudenziali sia normativi.

La Legge 132/2025, nell'articolo 3 dedicato ai principi generali, prevede che lo sviluppo di sistemi e di modelli di intelligenza artificiale per finalità generali avviene su dati e tramite processi di cui devono essere garantite e vigilate la correttezza, l'attendibilità, la sicurezza, la qualità, l'appropriatezza e la trasparenza, secondo il principio di proporzionalità in relazione ai settori nei quali sono utilizzati (comma 2). È altresì rilevante quanto previsto nel successivo comma 3, secondo il quale i sistemi e i modelli di intelligenza artificiale per finalità generali devono essere sviluppati e applicati nel rispetto dell'autonomia e del potere decisionale dell'uomo, della prevenzione del danno, della conoscibilità, della trasparenza, della spiegabilità e dei principi di cui al comma 1, assicurando la sorveglianza e l'intervento umano.

La stessa Legge, all'articolo 14, stabilisce che le pubbliche amministrazioni devono utilizzare l'intelligenza artificiale allo scopo di:

• incrementare l'efficienza della propria attività,
• ridurre i tempi di definizione dei procedimenti
• aumentare la qualità e la quantità di servizi erogati ai cittadini e alle imprese, assicurando agli interessati la conoscibilità del suo funzionamento e la tracciabilità del suo utilizzo.

Questa disposizione si inserisce nell'ambito della necessaria trasparenza che deve garantire il rapporto tra P.A. e cittadino, facendo in modo che quest'ultimo sia reso edotto degli strumenti utilizzati dall'ente per raggiungere una determinata decisione.

Lo stesso articolo specifica ulteriormente che l'utilizzo dell'AI deve avvenire in funzione strumentale e di supporto all'attività provvedimentale, nel rispetto dell'autonomia e del potere decisionale della persona, che deve restare l'unica responsabile dei provvedimenti e dei procedimenti in cui sia utilizzata l'intelligenza artificiale. È dunque una disposizione che guarda al rispetto di quanto previsto dalla Legge 241/1990, concernente una adeguata e corretta individuazione del responsabile del procedimento e della persona che ha adottato il provvedimento finale, che non potrà mai essere frutto solo e soltanto di un processo algoritmico.

La norma (art. 14) conclude affermando che le P.A. devono adottare misure tecniche, organizzative e formative finalizzate a garantire un uso responsabile dell'AI.

Cosa dice la giurisprudenza sull'intelligenza artificiale nei contratti pubblici?

I giudici amministrativi italiani, ancora prima del legislatore, hanno chiarito che i sistemi informatici possono avere solo un ruolo strumentale e di supporto nelle procedure di gara, mai sostitutivo del giudizio umano.

La giurisprudenza ha infatti iniziato a occuparsi di AI molto prima del legislatore. Sono numerose le decisioni giurisprudenziali che hanno rilevato come il ruolo dell'informatica debba ammettersi solo in funzione deduttiva, strumentale, servente e non surrogatoria dell'attività dell'uomo (TAR Lazio, Sez. III bis, sent. 10964/2019).

Come osservato dal Consiglio di Stato, "l'utilizzo di procedure 'robotizzate' non può, tuttavia, essere motivo di elusione dei princìpi che conformano il nostro ordinamento e che regolano lo svolgersi dell'attività amministrativa", dal momento che "la regola tecnica che governa ciascun algoritmo resta pur sempre una regola amministrativa generale, costruita dall'uomo e non dalla macchina, per essere poi (solo) applicata da quest'ultima, anche se ciò avviene in via esclusiva" (Cons. Stato, Sez. VI, 8 aprile 2019, n. 2270).

Il TAR Pescara, con la sentenza del 23 giugno 2025, n. 240, è arrivato a dire che la scelta dell'introduzione progressiva di componenti di intelligenza artificiale e strumenti informatici di ultima generazione nel procedimento amministrativo in generale e nelle procedure concorsuali in particolare può costituire un consistente ausilio per l'amministrazione, potenziandone l'efficienza, ma non può sostituire del tutto l'intervento umano, a cui l'attività valutativa è imputabile sotto il profilo giuridico, e che deve svolgere l'imprescindibile funzione di controllo sull'attività svolta per il tramite dei sistemi informatici.

E così nell'ambito della contrattualistica pubblica dovranno essere confermati questi principi e orientamenti giurisprudenziali, tutti concordi nel sostenere la centralità dell'uomo nell'adozione del provvedimento finale e nella gestione di tutte le fasi del procedimento amministrativo e dei processi ad esso annessi.

Cosa prevede la Determinazione AgID n. 43/2026 per il procurement di sistemi IA?

La Determinazione AgID n. 43/2026 fornisce le prime linee guida operative su come progettare, sviluppare e acquistare sistemi di intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione, incrociando venti principi generali con le diverse fasi del procurement pubblico.

In quest'ottica, l'AgID, con la Determinazione n. 43/2026, ha adottato la bozza delle Linee Guida per lo sviluppo di sistemi di intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione, prevista dal Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione 2024–2026, indicando due tipologie di principi, in un'ottica unitaria e integrata di sviluppo e procurement dei sistemi di AI:

• in prima istanza, si sofferma sulle modalità utili all'attuazione dei principi previsti dalle Linee Guida dell'AgID per l'adozione dell'intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione, adottate con la Determinazione n. 17/2025 del 17 febbraio 2025, mettendo in relazione ciascun principio con le azioni da adottare nelle diverse fasi di sviluppo e di procurement dei sistemi di AI;
• in secondo luogo, le Linee Guida prendono in esame i principi generali dettati dall'art. 3 della L. 132/2025, calati nell'ambito dell'intero ciclo di vita dei sistemi di AI, sia nelle fasi di progettazione e sviluppo, sia in quella di procurement, al fine di garantire un utilizzo responsabile, sicuro e conforme al quadro normativo.

Per quanto concerne il procurement pubblico, il capitolo 2.2 fornisce utili indicazioni sulla correlazione tra i principi per l'adozione, lo sviluppo e il procurement di sistemi di AI nella pubblica amministrazione.

Rispetto al principio n. 1, relativo alla conformità normativa, le Linee Guida prevedono che, in fase di procurement, i contratti devono prevedere obblighi di conformità normativa evolutiva e clausole di adeguamento in caso di modifiche legislative. Il procurement deve inoltre evitare soluzioni che rendano tecnicamente o contrattualmente complesso l'adeguamento normativo nel tempo.

In merito al principio n. 2, dedicato al rispetto dei valori fondamentali dell'UE, il provvedimento specifica che, in fase di procurement, le procedure di gara devono valutare l'impatto sui diritti fondamentali dell'intero sistema, inclusi modelli, servizi e componenti di terze parti. Il procurement deve inoltre evitare vincoli tecnologici che limitino la sostituibilità dei componenti in caso di criticità.

Nel principio n. 3 sulla gestione del rischio, si specifica che il procurement deve prevedere valutazioni del rischio di lock-in, di continuità operativa e di perdita di controllo tecnologico. I contratti devono supportare portabilità, reversibilità e fallback operativo, inclusa l'esecuzione su infrastrutture alternative.

Sulla protezione dei dati personali, principio n. 4, l'AgID indica come, in fase di procurement, i contratti debbano definire in modo chiaro responsabilità, obblighi di cooperazione, supporto in audit, verifiche e incident handling. Il procurement deve inoltre evitare modelli contrattuali che trasferiscano implicitamente responsabilità decisionali ai fornitori.

Per quanto concerne l'accessibilità, l'inclusività e la non discriminazione, principio n. 6, le Linee Guida affermano che, in fase di procurement, le gare devono richiedere evidenze documentate su accessibilità, inclusività e mitigazione dei bias, incluse metodologie di test e risultati. Il procurement deve inoltre evitare soluzioni che rendano tecnicamente o contrattualmente difficile l'intervento correttivo in caso di discriminazioni.

Rispetto alla trasparenza, alla spiegabilità e alla documentazione di cui si occupa il principio n. 7, le Linee Guida sostengono che il procurement deve garantire accesso continuativo alla documentazione tecnica e funzionale, anche post-contratto, mediante apposite clausole in fase di gara. I contratti devono prevedere obblighi di aggiornamento della documentazione in caso di modifica dei modelli, degli agenti o delle logiche decisionali.

Nell'ambito della trasparenza e dell'informazione, declinate nel principio n. 8, si specifica come, in fase di procurement, i contratti debbano prevedere obblighi di supporto alla comunicazione istituzionale verso cittadini e imprese. Il procurement deve inoltre evitare soluzioni che vincolino i contenuti informativi a interfacce o servizi proprietari non modificabili dalla P.A.

Il principio n. 9 si occupa invece della qualità dei dati e prevede che i capitolati debbano definire requisiti minimi di qualità dei dati, incluse completezza, rappresentatività e aggiornamento. Il procurement deve inoltre prevedere strumenti di verifica indipendenti e l'accesso ai log di trattamento dei dati, evitando dipendenze da piattaforme chiuse.

Il principio successivo, il n. 10, occupandosi di accuratezza, specifica che, in fase di procurement, i contratti devono includere SLA e KPI sull'accuratezza, con meccanismi di intervento correttivo, inclusa la sostituzione progressiva dei modelli. Il procurement deve inoltre evitare vincoli che impediscano l'adeguamento delle prestazioni nel tempo.

La robustezza di cui al principio n. 11, applicata al procurement, ha l'obiettivo di favorire soluzioni componibili e sostituibili, riducendo il rischio di lock-in tecnologico. I contratti devono inoltre prevedere clausole di verifica ed eventualmente di risoluzione contrattuale in caso di comportamenti non in linea con quanto previsto a livello contrattuale.

Il principio n. 12 si occupa invece di sicurezza cibernetica e sostiene che, in fase di procurement, i contratti devono includere obblighi di sicurezza, procedure di gestione degli incidenti, notifica tempestiva e cooperazione operativa con la P.A. Il procurement deve inoltre evitare soluzioni che impediscano l'adozione di misure di sicurezza indipendenti dal fornitore o la migrazione verso infrastrutture alternative.

Nell'ambito della sorveglianza umana di cui al principio n. 13, si specifica che non sono ammissibili soluzioni che impediscano il controllo umano sostanziale o che rendano l'intervento umano solo formale. I contratti devono garantire accesso operativo agli strumenti di supervisione, senza dipendenze esclusive dal fornitore.

Con il principio n. 14, dedicato invece alle registrazioni (logging), le Linee Guida specificano che i contratti devono garantire alla P.A. accesso completo ai log, diritti di audit e possibilità di esportazione in formati aperti. Il procurement deve evitare soluzioni che rendano i log non accessibili o vincolati a piattaforme proprietarie.

Per quanto attiene all'adozione di standard tecnici, principio n. 15, si specifica che il procurement deve privilegiare standard aperti, API documentate e formati interoperabili. I contratti devono evitare soluzioni che limitino l'adozione futura di standard emergenti o l'integrazione con altri sistemi e fornitori.

Il principio n. 16 è dedicato all'efficienza e alla qualità dei servizi, e rileva come le gare debbano valutare le soluzioni sulla base dell'impatto reale sui servizi, e non esclusivamente sul costo o sulle prestazioni teoriche. Il procurement deve inoltre favorire soluzioni che consentano scalabilità, sostituibilità e continuità del servizio nel tempo.

Il principio n. 17, dedicato all'innovazione e al miglioramento continuo, si sofferma sull'esigenza di incoraggiare l'utilizzo di componenti aperte, riusabili e, ove appropriato, open source e open weights, valutandone il contributo in termini di trasparenza, interoperabilità, autonomia operativa e sostenibilità economica. Le procedure devono inoltre favorire forme di collaborazione e aggregazione tra P.A., anche attraverso modelli consortili o reti stabili.

Il principio n. 18, occupandosi di sostenibilità ambientale, ribadisce come le procedure di gara debbano includere criteri di sostenibilità ambientale riferiti all'intero stack AI (energia, infrastrutture, modelli, servizi). Il procurement, inoltre, deve favorire soluzioni che dimostrino misurabilità e riduzione dell'impatto ambientale nel tempo.

Gli ultimi due principi (n. 19 e n. 20), dedicati alla formazione e allo sviluppo delle competenze e al rafforzamento dell'organizzazione e delle infrastrutture, evidenziano la necessità di una formazione continua e di un affiancamento operativo strutturato, oltre all'adozione di modelli architetturali che rafforzino il controllo, la resilienza e l'autonomia operativa dell'amministrazione.

La nuova regolamentazione europea sugli appalti

La riforma europea degli appalti pubblici, attesa nei prossimi mesi, sostituirà le direttive 23, 24 e 25 del 2014 con un impianto più digitale, interoperabile e basato sulla condivisione strutturata dei dati tra Stati membri.

Sulla base di quanto a oggi noto, la nuova regolamentazione europea determinerà a breve il superamento delle direttive 23, 24 e 25 del 2014 e del Codice attualmente in vigore, e sul versante della digitalizzazione si prospettano importanti novità.

La riforma europea punta verso procedure sempre più digitali, interoperabili e basate sulla condivisione strutturata delle informazioni. La Commissione ha dichiarato che la riforma attualmente in discussione dovrà semplificare le procedure e creare un mercato digitale europeo degli appalti.

La bozza europea prevede l'obbligo di utilizzo del BIM per affidamenti di importo pari o superiore a venticinque milioni di euro. Come noto, il nostro Codice (D.Lgs. 36/2023) prevede invece l'obbligatorietà del BIM per importi superiori a due milioni di euro, una soglia sensibilmente più bassa rispetto a quella proposta a livello europeo.

La Commissione prevede la creazione del Public Procurement Data Space, un vero e proprio spazio comune dei dati a livello europeo che integrerà quelli attualmente esistenti a livello nazionale.

Ogni Stato dovrà quindi alimentare uno spazio nazionale dei dati, collegato al Public Procurement Data Space europeo, per monitorare la concorrenza, la partecipazione delle PMI, gli affidamenti transfrontalieri, la sostenibilità, l'origine delle forniture, i rischi di frode e corruzione e la performance dei contratti.

Sarà quindi accentuata l'attuazione del principio "once only", con il conseguente divieto per le stazioni appaltanti di richiedere agli operatori economici documenti, certificazioni o informazioni che sono già archiviati e accessibili all'interno delle banche dati pubbliche.