L’introduction du contrat de partenariat en droit des marchés publics québécois

L’introduction récente du contrat de partenariat au droit québécois constitue un tournant majeur dans l’évolution du droit des marchés publics.

Cette innovation vise à doter les organismes publics et municipaux de mécanismes contractuels plus flexibles, adaptés à la complexité croissante des projets d’infrastructure et aux impératifs contemporains de gestion des risques, de collaboration et d’innovation.

1. Origines législatives : de l’abandon du PPP à la notion élargie de partenariat

Jusqu’en 2024, le cadre québécois des marchés publics reposait sur la notion de partenariat public‑privé (PPP), intégrée à la Loi sur les contrats des organismes publics (« LCOP »). Avec l’adoption du projet de loi 62, le législateur remplace cette catégorie par un concept plus large, le contrat de partenariat, conçu pour « diversifier les stratégies d’acquisition […] et offrir davantage d’agilité dans la réalisation des projets d’infrastructure ».^[1]

Bien que s’inspirant des PPP, le contrat de partenariat rompt avec certaines de ses limitations : il n’exige plus que le partenaire privé assure nécessairement l’exploitation de l’infrastructure et permet une répartition modulée des responsabilités. Le nouveau modèle embrasse une variété de modes de réalisation dès lors qu’ils comportent une approche collaborative structurante.

2. Application aux organismes municipaux dès le 1^er avril 2026

La volonté d’harmonisation conduit à l’intégration du contrat de partenariat dans la Loi sur les contrats des organismes municipaux (« LCOM»), adoptée en 2025 et entrant en vigueur le 1^er avril 2026. La définition retenue reprend celle de la LCOP, tout en accentuant le rôle des municipalités dans la réalisation de projets complexes. Selon l’article 11, un contrat de partenariat est un contrat par lequel un organisme municipal :

• associe une entreprise à la conception et à la réalisation d’un équipement ou d’une infrastructure,
• lui confie des responsabilités additionnelles telles que le financement, l’entretien ou l’exploitation,
• dans un cadre reposant sur une approche collaborative.

Ainsi, le partenariat devient une catégorie autonome, centrée sur le projet et non sur la qualification du contrat au terme du droit civil. La LCOM l’envisage explicitement comme une forme élargie de partenariat public‑privé adaptée au municipal.

3. La collaboration comme critère structurant

Le contrat de partenariat exige une approche collaborative, que la loi décrit comme pouvant inclure :

• la tenue d’ateliers bilatéraux,
• la mise en commun des ressources et des informations,
• le partage consensuel des risques et des gains.

Les débats parlementaires confirment que cette liste est volontairement non limitative : « l’énumération ici n’est pas limitative […] il pourrait y avoir d’autres approches collaboratives qui ne sont pas identifiées ». ^[2]

Cette ouverture permet de reconnaître la diversité des pratiques collaboratives modernes, notamment les modes tels que le CCP (conception‑construction progressive) et le RPI (réalisation de projet intégré), explicitement évoqués comme situés dans un spectre allant du mode traditionnel au partenariat le plus intégré.

4. Une redéfinition de la gestion des risques

L’un des changements de paradigme important opérée par l’introduction du contrat de partenariat au cadre normatif concerne le partage de risques. Contrairement au mode traditionnel où « le donneur d’ouvrage […] paye tous les risques, qu’ils se matérialisent ou non », le partenariat repose sur une gestion « à livre ouvert », dans laquelle les risques identifiés (ex. prix des matériaux, inflation, financement) sont répartis selon des mécanismes négociés. ^[3]

Comme l’explique le ministre Julien, cette méthode évite les marges de contingence excessives et permet une allocation plus efficiente des risques. ^[4]

5. Une structure contractuelle permettant des montages variés

Le contrat de partenariat se distingue des contrats nommés (approvisionnement, construction, services). Il est défini par la finalité du projet et par la structure contractuelle nécessaire pour le réaliser. Sa structure peut intégrer divers volets, y compris des transactions immobilières accessoires, tant que la prestation principale demeure la réalisation d’un projet d’infrastructure.

Ainsi, la LCOP et la LCOM reconnaissent une catégorie hybride de contrats publics capable de s’adapter aux projets municipaux où se combinent design, financement, construction, exploitation et collaboration interdisciplinaire.

6. Conclusion : un outil d’agilité et de modernisation des pratiques contractuelles

L’introduction du contrat de partenariat en droit québécois — d’abord en 2024 pour les organismes publics, puis en 2026 pour les organismes municipaux — répond à une tendance généralisée dans les marchés publics associés aux projets d’infrastructure: l’évolution vers des modes collaboratifs, flexibles, axés sur le partage de risques et la performance globale du projet.

Ce nouveau régime offre au secteur public des leviers permettant la réalisation de projets plus complexes et mieux adaptés aux réalités du marché, tout en exigeant un haut niveau d’intégrité, de transparence et de gouvernance assurant une saine gestion des fonds publics. Toutefois, l’absence actuelle de jurisprudence et de directives ministérielles détaillées laisse entrevoir une période d’adaptation où l’interprétation doctrinale et la pratique devront progressivement tracer les contours concrets de cette nouvelle catégorie de contrats.

Seule ombre au tableau, le processus d’attribution de certains contrats de partenariat devra faire l’objet d’une autorisation ministérielle. Ce passage obligé risque fort de dissuader les organismes municipaux d’adopter un mécanisme d’attribution adapté au projet d’équipement ou d’infrastructure. Ils opteront plutôt pour les outils déjà prévus par le cadre normatif, leur offrant moins de souplesse pour tenir compte de la complexité du projet.