Executorul judecătoresc între serviciul public şi finanţarea privată a executării silite. Remuneraţia, cheltuielile procedurale şi arhiva publică în perspectiva dreptului intern, constituţional şi convenţional

Introducere

Executarea silită poate fi definită şi ca etapa în care autoritatea titlului executoriu este convertită în efectivitate juridică şi materială. Dincolo de executarea silită a altor titluri executorii decât hotărârile judecătoreşti şi arbitrale, e de la sine înţeles că, într-un stat de drept, protecţia jurisdicţională nu se epuizează prin pronunţarea hotărârii, deoarece dreptul recunoscut, dar neexecutat, rămâne iluzoriu. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a consacrat această idee în cauza Hornsby împotriva Greciei, calificând executarea drept parte integrantă a "procesului" în sensul art. 6 C.E.D.O.1 Prin urmare, organizarea executării silite şi distribuirea costurilor sale ţin de efectivitatea justiţiei şi de exigenţele statului de drept, iar nu numai de tehnica procedurală.

În dreptul român, executorul judecătoresc este un profesionist liberal învestit să îndeplinească un serviciu de interes public şi să emită acte de autoritate publică, calificare confirmată de Curtea Constituţională2. Statutul său combină autonomia organizatorică şi finanţarea biroului din venituri profesionale cu obligaţii legale incompatibile cu libertatea contractuală deplină: executorul nu poate refuza actele date în competenţa sa decât în cazurile prevăzute de lege, iar refuzul nejustificat, întârzierea ori neglijenţa pot atrage răspunderea profesională3. Totodată, art. 39 alin. (3) din Legea nr. 188/2000 prevede: "Executorii judecătoreşti nu pot condiţiona punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti de plata anticipată a onorariului". Această interdicţie protejează accesul creditorului la executare, fără a transforma serviciul într-unul gratuit, astfel cum a subliniat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie4.

Din această perspectivă, ne propunem să examinăm obiectiv şi tehnic patru probleme: efectele insolvenţei debitorului asupra onorariului şi cheltuielilor deja generate; recuperarea remuneraţiei în lipsa bunurilor urmăribile; plata costurilor copierii şi certificării dosarului solicitat de instanţă; precum şi finanţarea arhivei publice create prin activitatea executorului, identificând titularul şi debitorul fiecărei creanţe, evaluând efectivitatea mecanismelor existente şi formulând soluţii diferenţiate, fără a transforma statul într-un garant universal şi fără a obliga profesia să finanţeze nelimitat serviciul public.

I. Statutul executorului judecătoresc şi arhitectura raporturilor patrimoniale din executarea silită

1.1. Executorul judecătoresc: profesionist liberal, organ de executare şi titular al unei funcţii publice delegate

Ca regulă, art. 623C. proc. civ. rezervă executorului judecătoresc realizarea executării silite, iar art. 626C. proc. civ. stabileşte că "Statul este obligat să asigure, prin agenţii săi, executarea în mod prompt şi efectiv a hotărârilor judecătoreşti şi a altor titluri executorii". Subliniem faptul că noţiunea de "agent" nu modifică natura liberală a profesiei, dar confirmă integrarea sa în mecanismul prin care statul garantează efectivitatea justiţiei. Totodată, Curtea Constituţională a legat statul de drept de obligaţia de a crea premise legislative adecvate pentru profesioniştii care îndeplinesc servicii şi acte de autoritate publică5. Aşa cum se va evidenţia şi la finalul studiului, apreciem ab initio că exigenţa priveştenu doar standardele profesionale, ci şi condiţiile materiale în care funcţia delegată poate fi exercitată sustenabil.

1.2. Raporturile patrimoniale şi distribuirea costurilor executării

Plecăm de la premisa că trebuie separate raportul execuţionalcreditor-debitor, raportul profesionalcreditor-executorşi raportul de drept publicstat-executor, distincţie ce explică şi cele două operaţiuni patrimoniale: potrivit art. 670 alin. (1) C. proc. civ.,creditorul avansează cheltuielile necesare procedurii, în timp ce art. 670 alin. (2) C. proc. civ.le impută, ca regulă finală, debitorului care nu a executat voluntar. Avansarea asigură finanţarea imediată, iar suportarea definitivă a costurilor exprimă consecinţa neexecutării culpabile. Aşadar, executorul nu este obligat să crediteze procedura până la descoperirea unor bunuri ale debitorului.

În privinţa onorariului, Decizia C.C.R. nr. 272/20246 a clarificat că între executor şi debitorul urmărit nu se naşte raportul juridic privind plata cheltuielilor, acesta existând între executor şi creditor, respectiv între creditor şi debitor. Coroborând alin. (5) şi (6) ale art. 670C. proc. civ., Curtea a reţinut că încheierea prin care este stabilit onorariul neavansat constituie titlu executoriu în favoarea executorului, titular al unei creanţe împotriva creditorului. Deci, problema nu este inexistenţa unui debitor al remuneraţiei, ci efectivitatea recuperării atunci când creditorul este, la rândul său, insolvabil, precum şi necesitatea protejării accesului la executare al creditorului lipsit de resurse.

1.3. Patru categorii de costuri şi necesitatea regimurilor diferenţiate. Efectivitatea creanţei şi principiul distribuţiei graduale a riscului

Noţiunea generală de "cheltuieli de executare" nu trebuie să estompeze diferenţele dintre: cheltuielile materiale necesare unui act concret, care pot fi cerute în avans; onorariul executorului, remuneraţie profesională supusă limitelor legale; costurile judiciare ale copierii şi transmiterii dosarului, generate de un incident soluţionat de instanţă; şi costurile instituţionale ale arhivei, aferente infrastructurii permanente a serviciului. Fiecare categorie are un fapt generator, un titular, un debitor imediat, un suportator final şi un mecanism propriu de contestare şi recuperare.

Cu toate acestea, practica dovedeşte că existenţa unei creanţe şi caracterul executoriu al încheierii nu garantează solvabilitatea persoanei obligate şi nici recuperarea promptă, motiv pentru care evaluarea mecanismului trebuie să ţină seama de durata şi costul valorificării, de posibilitatea unei duble insolvabilităţi (când imposibilitatea recuperării de la debitorul urmărit este însoţită ori urmată de imposibilitatea creditorului de a achita onorariul şi cheltuielile datorate executorului) şi de impactul asupra creditorului vulnerabil.

Orientările CEPEJ pornesc de la suportarea finală a costului de către debitorul solvabil, admit transferul imediat către creditor în caz de insolvabilitate şi cer ajutor judiciar ori finanţare alternativă pentru persoana care nu poate plăti7. Ordinea rezonabilă este una graduală: debitorul suportă final costul; creditorul asigură finanţarea imediată; statul intervine pentru accesul persoanei fără resurse; iar profesia nu este obligată să avanseze nelimitat costuri materiale sau să suporte definitiv sarcini publice nerecuperabile.

II. Cadrul constituţional, convenţional şi internaţional al analizei

2.1. Statul de drept, accesul la justiţie şi calitatea cadrului normativ.Dreptul la muncă, protecţia patrimonială şi limitele garanţiei publice

Art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 21 din Constituţie impun ca executarea silită să fie nu doar accesibilă, ci şi organizată prin norme clare, coerente şi apte să transforme titlul în rezultat. Credem că, atunci când statul încredinţează unui profesionist liberal exerciţiul autorităţii publice, legea trebuie să stabilească fără echivoc cine suportă fiecare cost, când devine acesta exigibil, prin ce titlu poate fi recuperat şi ce mecanism se aplică în caz de insolvabilitate.Obligaţia pozitivă a statului nu presupune plata publică a oricărei creanţe profesionale, ci edificarea unui circuit financiar previzibil şi funcţional.

Executorul nu este salariat, iar onorariul său nu este salariu, art. 41 din Constituţie fiind relevant prin libertatea şi sustenabilitatea exercitării profesiei, iar nu prin aplicarea mecanică a regimului muncii subordonate. În plan universal, art. 23 alin. (3) din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi art. 6-7 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale exprimă standardul muncii liber acceptate şi al remuneraţiei echitabile8, iar aplicarea lor la o profesie liberală este funcţională: statul nu trebuie să configureze o activitate obligatorie astfel încât posibilitatea rezonabilă de remunerare să fie structural anulată.

2.2. Interdicţia muncii forţate şi testul sarcinii disproporţionate

Art. 42 alin. (1) din Constituţie şi art. 4 alin. (2) din Convenţia E.D.O.9 interzic munca forţată sau obligatorie, dar nu instituie prezumţia că orice activitate profesională nerecuperată intră în această categorie. În Van der Mussele împotriva Belgiei10, Curtea a examinat obligaţia unui avocat stagiar de a presta asistenţă juridică fără remuneraţie şi rambursarea cheltuielilor, apreciind ansamblul împrejurărilor: intrarea voluntară în profesie, natura şi volumul muncii, sancţiunea, avantajele compensatorii şi existenţa unui dezechilibru considerabil şi nerezonabil. Concluzia este aceea că lipsa remuneraţiei este un factor relevant al proporţionalităţii, nu un criteriu suficient în sine.

Şi cauza Dănoiu şi alţii împotriva României11 confirmă această rezervă: Curtea nu a reţinut aplicabilitatea art. 4 C.E.D.O. în sensul susţinut de avocaţii desemnaţi din oficiu, dar a constatat o problemă din perspectiva protecţiei patrimoniale, întrucât reducerea onorariilor nu avea o bază legală suficient de clară şi garanţii adecvate. Pentru cele patru situaţii analizate, argumentul solid este unul combinat: art. 4 C.E.D.O ca test de limită al sarcinii excesive; protecţia creanţelor care au o bază suficientă în dreptul intern; calitatea legii pentru distribuirea costurilor; şi accesul la justiţie pentru creditorul care nu le poate suporta. Precizăm că o creanţă poate constitui un «bun» în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 C.E.D.O. atunci când existenţa sa are o bază suficientă în dreptul intern şi este recunoscută cu un grad suficient de certitudine, astfel încât să nu reprezinte o simplă speranţă de a obţine un avantaj patrimonial, cum s-a arătat, de pildă, în cauza Kopecký împotriva Slovaciei12. Altfel spus, încheierea de stabilire a cheltuielilor şi a onorariului individualizează un drept patrimonial care nu mai poate fi tratat ca o simplă speranţă, sub rezerva controlului judiciar asupra legalităţii şi cuantumului său.

2.3. Egalitatea, libertatea economică şi compararea funcţională. Standardele OIM şi funcţia lor în argumentaţie

În problematica studiului, credem că art. 16 din Constituţie şi Convenţia OIM nr. 11113 pot fi invocate numai după identificarea unui criteriu comparator relevant şi, în cazul convenţiei, a unui criteriu protejat. Faptul că executorii constituie o categorie profesională distinctă nu dovedeşte per se discriminarea, dar comparaţia cu practicienii în insolvenţă, avocaţii, experţii sau notarii considerăm că este utilă pentru a testa coerenţa politicii legislative şi proporţionalitatea sarcinilor, iar nu pentru a deduce automat o încălcare a egalităţii. Totodată, reţinem că art. 45 şi art. 135 din Constituţie protejează sustenabilitatea exercitării profesiei, fără a garanta profitul şi fără a exclude riscul economic normal.

Convenţia OIM nr. 29/193014, ratificată de România şi aflată în vigoare, defineşte munca forţată sau obligatorie prin existenţa unui serviciu pretins sub ameninţarea unei pedepse şi pentru care persoana nu s-a oferit voluntar. Accesul voluntar la profesie are o pondere importantă, dar nu credem că ar putea fi interpretat ca "acceptare anticipată şi nelimitată" a oricărei sarcini financiare viitoare. La fel, Convenţia OIM nr. 105/195715interzice folosirea muncii obligatorii pentru scopurile expres enumerate şi, în prezenta analiză, are şi ea o funcţie complementară, dar nu pe aceea de temei autonom al unui drept la plata fiecărui dosar din fonduri publice.

În mod similar, Convenţia OIM nr. 111/1958 nu califică orice diferenţă dintre profesii drept "discriminare", iar Convenţia OIM nr. 122/196416 consacră, la nivelul politicilor publice, obiectivul ocupării productive şi liber alese, fără a se putea susţine că ar crea, în temeiul său, o creanţă individuală a executorului împotriva statului. De aceea, apreciem că rigoarea ne impune delimitarea normei direct aplicabile de standardul interpretativ şi de analogia de politică legislativă.

2.4. Standardele CEPEJ privind distribuirea şi transparenţa costurilor.Testul integrat şi necesitatea fundamentării empirice

Orientările CEPEJ cer ca taxele şi costurile executării să fie transparente, previzibile, proporţionale cu activitatea şi supuse controlului. În principiu, debitorul solvabil suportă costul final, creditorul poate fi chemat să îl avanseze ori să îl suporte în caz de insolvabilitate, iar persoana lipsită de resurse trebuie protejată prin ajutor judiciar sau finanţare alternativă17. Astfel, standardul evită falsa alternativă dintre plata exclusivă de către stat şi finanţarea nelimitată de către executor şi susţine un mecanism în trepte, cu subrogare şi control.

Având în vedere acest cadru al analizei, evaluarea celor patru disfuncţionalităţi trebuie să urmărească caracterul legal al obligaţiei, posibilitatea de refuz, existenţa unei sancţiuni, previzibilitatea şi frecvenţa costului, debitorul imediat, forţa titlului, costul recuperării, avantajele compensatorii şi impactul cumulat asupra biroului executorului. CEPEJ recomandă tocmai colectarea datelor privind numărul dosarelor, costurile şi gradul lor de acoperire18, iar studiile comparative europene arată diversitatea modelelor, dar şi convergenţa lor în jurul transparenţei, controlului şi protejării persoanei fără resurse19.

III. Deschiderea procedurii insolvenţei debitorului şi soarta onorariului şi a cheltuielilor de executare silită

3.1. Efectele deschiderii procedurii insolvenţei asupra executării silite individuale

Art. 75 alin. (1) din Legea nr. 85/2014 instituie trei efecte juridice succesive, care trebuie analizate împreună: "De la data deschiderii procedurii se suspendă de drept toate acţiunile judiciare, extrajudiciare sau măsurile de executare silită pentru realizarea creanţelor asupra averii debitorului. Valorificarea drepturilor acestora se poate face numai în cadrul procedurii insolvenţei, prin depunerea cererilor de admitere a creanţelor. Repunerea pe rol a acestora este posibilă doar în cazul desfiinţării hotărârii de deschidere a procedurii, a revocării încheierii de deschidere a procedurii sau în cazul închiderii procedurii în condiţiile art. 178. În cazul în care hotărârea de deschidere a procedurii este desfiinţată sau, după caz, revocată, acţiunile judiciare sau extrajudiciare pentru realizarea creanţelor asupra averii debitorului pot fi repuse pe rol, iar măsurile de executare silită pot fi reluate. La data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii, atât acţiunea judiciară sau extrajudiciară, cât şi executările silite suspendate încetează."

Textul nu se limitează, aşadar, la o simplă suspendare temporară a urmăririi individuale, ci produce o deplasare obligatorie a valorificării drepturilor din cadrul execuţional individual în cadrul concursual al insolvenţei, urmată, la rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere, de încetarea executării silite suspendate. În consecinţă, executorul nu mai poate continua actele de urmărire pentru realizarea creanţelor asupra averii debitorului, iar creditorul nu mai poate obţine plata prin mecanismele individuale ale Codului de procedură civilă, ci este obligat să participe la procedura colectivă, cu respectarea termenelor, regulilor de verificare şi ordinii de distribuire prevăzute de Legea nr. 85/2014.

Legiuitorul a recunoscut expres această realitate pentru situaţia în care executarea ajunsese, înaintea deschiderii insolvenţei, la un stadiu suficient de avansat pentru a exista bunuri adjudecate sau sume indisponibilizate. Astfel, art. 75 alin. (5) din Legea nr. 85/2014 prevede: "În cazul bunurilor debitorului deja adjudecate sau al sumelor indisponibilizate prin proceduri de executare silită până la data deschiderii procedurii, organele de executare vor vira sumele corespunzătoare în contul prevăzut la art. 39 alin. (2), mai puţin onorariul acestora şi celelalte cheltuieli de executare efectuate; debitorul îşi păstrează toate drepturile prevăzute de respectiva procedură." În acelaşi timp, această normă evidenţiază caracterul fragmentar al protecţiei actuale: executorul care a ajuns la indisponibilizarea unei sume sau la adjudecarea unui bun îşi poate reţine onorariul şi cheltuielile, în timp ce executorul care a efectuat verificări patrimoniale, comunicări, popriri fără sold, somaţii, evaluări, măsuri de conservare ori alte acte obligatorii, dar care nu deţine încă sume, nu beneficiază de un mecanism echivalent. Remarcăm, aşadar, că diferenţa de tratament se întemeiază pe existenţa accidentală a unor lichidităţi la momentul deschiderii procedurii, iar nu pe existenţa sau inexistenţa activităţii profesionale efectiv prestate.

3.2. Natura juridică şi structura creanţelor născute din activitatea de executare anterioară insolvenţei

Deşi art. 39 alin. (1) din Legea nr. 188/2000 prevede că: "Executorii judecătoreşti au dreptul, pentru serviciul prestat, la onorarii minimale şi maximale stabilite de ministrul justiţiei, cu consultarea Consiliului Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti", totuşi, art. 39 alin. (3) din aceeaşi lege instituie o limitare expresă a mecanismului de protecţie anticipată a remuneraţiei: "Executorii judecătoreşti nu pot condiţiona punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti de plata anticipată a onorariului."

Totodată, în materia cheltuielilor, art. 670 alin. (1) C. proc. civ. stabileşte: "Partea care solicită îndeplinirea unui act sau a altei activităţi care interesează executarea silită este obligată să avanseze cheltuielile necesare în acest scop. Pentru actele sau activităţile dispuse din oficiu, cheltuielile se avansează de către creditor", iar regula suportării finale a cheltuielilor este cuprinsă în art. 670 alin. (2) C. proc. civ.: "Cheltuielile ocazionate de efectuarea executării silite sunt în sarcina debitorului urmărit, în afară de cazul când creditorul a renunţat la executare, situaţie în care vor fi suportate de acesta, sau dacă prin lege se prevede altfel."Art. 670 alin. (3)C. proc. civ. include între cheltuielile de executare atât taxele şi costurile materiale, cât şi "onorariul executorului judecătoresc, stabilit potrivit legii". Cu toate acestea, alin. (5) instituie o diferenţă de regim: "În cazul în care sumele stabilite potrivit alin. (4) nu pot fi recuperate de la debitor, din lipsa bunurilor urmăribile sau din alte asemenea cauze, acestea, cu excepţia onorariului executorului judecătoresc, vor fi plătite de creditor, care le va putea recupera de la debitor când starea patrimonială a acestuia o va permite, înăuntrul termenului de prescripţie."

Excluderea onorariului din teza referitoare la cheltuielile plătite de creditor nu trebuie interpretată în sensul că executorul pierde dreptul la remuneraţie, ci în legătură cu interdicţia plăţii anticipate prevăzută de art. 39 alin. (3) din Legea nr. 188/2000. Aşa cum deja arătam supra, această corelaţie a fost clarificată prin Decizia C.C.R. nr. 272/202420, care a delimitat raportul executor-creditor de raportul creditor-debitor şi a stabilit că executorul este titularul unei creanţe împotriva creditoruluipentru onorariul stabilit, în timp ce creditorul îşi recuperează de la debitor cheltuielile şi sumele pe care le-a suportat. Curtea a reţinut, de asemenea, că încheierea de stabilire a onorariului constituie titlu executoriu pentru executor, iar dreptul său nu este suprimat de art. 670 alin. (5) C. proc. civ.

Rezultă că nu orice încheiere de stabilire a cheltuielilor justifică înscrierea executorului, în nume propriu, în tabelul debitorului urmărit. Titularul cererii de admitere trebuie determinat în funcţie de persoana care suportă efectiv suma şi de raportul obligaţional din care rezultă dreptul pretins. Dacă executorul a fost plătit, dreptul său propriu s-a stins, iar înscrierea aceleiaşi sume atât de creditor, cât şi de executor ar genera o dublare inadmisibilă. Dacă executorul nu a fost plătit, dreptul său împotriva creditorului nu se transformă, prin simplul fapt al insolvenţei debitorului urmărit, într-o creanţă directă asupra averii acestuia.

Însă, această interpretare nu înlătură problema de fond, ci îi modifică formularea: riscul nu constă în inexistenţa juridică a unui debitor al onorariului, ci în fragmentarea circuitului de recuperare şi în posibilitatea ca atât debitorul urmărit, cât şi creditorul să fie lipsiţi de resurse, caz în care titlul executorului împotriva creditorului poate rămâne, la rândul său, fără efect patrimonial. În plus, obligarea creditorului să suporte imediat onorariul poate afecta accesul efectiv la executare atunci când acesta este o persoană vulnerabilă ori insolvabilă.

3.3. Încheierea de stabilire a cheltuielilor de executare: forţă executorie, titulari şi limite

Art. 666 alin. (4) C. proc. civ. prevede, în teza sa finală: "De asemenea, încuviinţarea executării silite se extinde şi asupra titlurilor executorii care se vor emite de executorul judecătoresc în cadrul procedurii de executare silită încuviinţate." Această dispoziţie confirmă că actele executorului cărora legea le recunoaşte putere executorie sunt acoperite de încuviinţarea iniţială a executării, fără a fi necesară obţinerea unei încuviinţări distincte pentru fiecare titlu subsecvent emis în dosarul execuţional. Art. 670C. proc. civ. prevede în alin. (4) că "Sumele datorate ce urmează să fie plătite se stabilesc de către executorul judecătoresc, prin încheiere, pe baza dovezilor prezentate de partea interesată, în condiţiile legii. Aceste sume pot fi cenzurate de instanţa de executare, pe calea contestaţiei la executare formulate de partea interesată şi ţinând seama de probele administrate de aceasta", iar în alin.(6) stabileşte că "Pentru sumele stabilite prin aplicarea alin. (1)-(5), încheierea constituie titlu executoriu atât pentru creditor, cât şi pentru executorul judecătoresc."Art. 712 alin. (1) C. proc. civ. prevede: "Împotriva executării silite, a încheierilor date de executorul judecătoresc, precum şi împotriva oricărui act de executare se poate face contestaţie de către cei interesaţi sau vătămaţi prin executare."

Din coroborarea acestor norme rezultă că instanţa de executare este autoritatea competentă să cenzureze legalitatea şi proporţionalitatea sumelor stabilite prin încheierea executorului, în cadrul contestaţiei la executare. Administratorul sau lichidatorul judiciar nu se poate substitui instanţei de executare pentru a anula cu efect general încheierea executorului, însă, poate verifica efectele creanţei în procedura colectivă, respectiv titularul ei, existenţa plăţii, cuantumul rămas, caracterul anterior sau curent şi rangul de distribuire. Distincţia este esenţială: controlul în insolvenţă priveşte admisibilitatea şi poziţia creanţei în concursul creditorilor, în timp ce controlul execuţional priveşte legalitatea actului de executare care a individualizat suma. Deşi practicianul în insolvenţă nu poate desfiinţa actul executorului, trebuie observat că nici caracterul executoriu al actului nu dispensează titularul creanţei de respectarea regulilor procedurii colective din insolvenţă.

Totodată, încheierea executorului trebuie să distingă în mod transparent între componentele sumei: onorariul executorului, taxele, comunicările, costurile de publicitate, transport, evaluare, conservare şi orice alte cheltuieli efective. O individualizare globală, care nu permite identificarea persoanei care a avansat fiecare componentă şi a legăturii acesteia cu un anumit bun, complică în mod inutil verificarea şi poate conduce la respingerea ori reclasificarea întregii creanţe.

3.4. Declararea, verificarea şi înscrierea creanţei în tabelul de creanţe

Art. 102 alin. (1) din Legea nr. 85/2014 stabileşte: "Cu excepţia salariaţilor ale căror creanţe vor fi înregistrate de administratorul judiciar conform evidenţelor contabile, toţi ceilalţi creditori, ale căror creanţe sunt anterioare datei de deschidere a procedurii, vor depune cererea de admitere a creanţelor în termenul fixat în hotărârea de deschidere a procedurii", iar art. 102 alin. (3) din Legea nr. 85/2014 prevede: "Cererea de admitere a creanţelor trebuie făcută chiar dacă acestea nu sunt stabilite printr-un titlu." În consecinţă, existenţa unui titlu executoriu nu înlătură obligaţia depunerii declaraţiei de creanţă, atunci când titularul urmăreşte valorificarea unui drept anterior deschiderii procedurii asupra averii debitorului. Remarcăm că titlul consolidează proba creanţei, dar nu înlocuieşte actul procedural prin care creditorul solicită participarea la masa credală.

În cazul costurilor executării, persoana care formulează cererea trebuie identificată în funcţie de plata efectivă:

-dacă creditorul a achitat onorariul şi cheltuielile, acesta va declara creanţa de regres împotriva debitorului, anexând încheierea executorului şi dovada plăţii;

-dacă executorul nu a primit onorariul, creanţa sa proprie este, potrivit interpretării date prin Decizia CCR nr. 272/2024, îndreptată împotriva creditorului. Executorul nu dobândeşte, numai prin neplata onorariului, o creanţă directă şi autonomă împotriva debitorului urmărit;

-dacă executorul a suportat efectiv din fonduri proprii anumite cheltuieli materiale care trebuiau avansate de creditor, regimul legal actual este insuficient de clar, deoarece obligaţia legală de avansare revine creditorului, iar încheierea trebuie să individualizeze raportul în care executorul solicită restituirea. Această ipoteză justifică o completare legislativă expresă, dar nu permite dublarea aceleiaşi sume în tabelul de creanţe din insolvenţă.

Potrivit art. 105 alin. (1) teza I din Legea nr. 85/2014 prevede că "Toate creanţele vor fi supuse procedurii de verificare prevăzute de prezentul capitol, cu excepţia creanţelor constatate prin hotărâri judecătoreşti executorii, precum şi prin hotărâri arbitrale executorii", iar art. 106 alin. (1) din acelaşi act normativ obligă administratorul judiciar să efectueze o cercetare amănunţită pentru a stabili legitimitatea, valoarea exactă şi prioritatea fiecărei creanţe. Această verificare poate privi dacă suma a fost achitată, dacă solicitantul este titularul ei, dacă au existat recuperări parţiale, dacă actele au fost efectiv îndeplinite şi care este rangul aplicabil, însă, subliniem că ea nu poate conduce la desfiinţarea actului executorului erga omnes ("faţă de toţi") şi nici la soluţionarea, în afara cadrului contestaţiei la executare, a unor critici care vizează intrinsec legalitatea actului execuţional.

Atunci când creanţa este respinsă, redusă sau înscrisă într-o categorie contestată, titularul poate formula contestaţia prevăzută de art. 111 din Legea nr. 85/2014. Existenţa acestei căi de atac asigură un control jurisdicţional, dar presupune un nou demers procesual, costuri, obligaţia urmăririi publicităţii în BPI şi aşteptarea unei soluţii care nu garantează, nici după admiterea creanţei, existenţa fondurilor necesare plăţii.

3.5. Înscrierea la masa credală: remediu juridic existent, dar insuficient sub aspectul efectivităţii

Deşi apreciem că înscrierea în tabelul de creanţe trebuie recunoscută ca remediu juridic existent, ea nu trebuie confundată cu o garanţie de recuperare. Aceasta deoarece, admiterea unei creanţe stabileşte doar dreptul de participare la procedură şi la distribuiri, fără a crea active acolo unde acestea nu există şi fără a transforma o creanţă chirografară într-una plătibilă integral.

Dacă executorul nu a fost plătit de creditor, soluţia juridică indicată de Decizia CCR nr. 272/2024 este valorificarea titlului împotriva creditorului. Deşi această soluţie este mai protectivă decât teza lipsei totale a unui debitor, totuşi, poate rămâne inefectivă şi iluzorie atunci când creditorul este insolvabil, este o persoană lipsită de resurse ori este el însuşi supus unei proceduri colective. În plus, nu trebuie uitat că participarea la insolvenţă presupune monitorizarea BPI, întocmirea şi înregistrarea declaraţiei de creanţă, plata taxei judiciare de timbru, administrarea înscrisurilor, eventuala contestaţie la tabel şi costurile procesuale ale acesteia, ca şi aşteptarea distribuirilor. În acest context, e de la sine înţeles că pentru creanţe de valoare redusă, costul juridic şi administrativ al recuperării poate ajunge să fie disproporţionat în raport cu suma urmărită, astfel încât remediul e accesibil formal, dar nejustificat de costisitor în practică pentru executorul ce are de recuperat costurile unei executări pe care nu a avut dreptul să o refuze.

3.6. Regimul cheltuielilor legate de conservarea şi valorificarea bunurilor

Art. 159 alin. (1) pct. 1 din Legea nr. 85/2014 prevede că fondurile obţinute din vânzarea bunurilor grevate de cauze de preferinţă se distribuie, în primul rând, pentru: "taxe, timbre şi orice alte cheltuieli aferente vânzării bunurilor respective, inclusiv cheltuielile necesare pentru conservarea şi administrarea acestor bunuri, precum şi cheltuielile avansate de creditor în cadrul procedurii de executare silită [...]." Norma recunoaşte deja că anumite cheltuieli efectuate în executarea silită individuală pot avea o legătură suficient de strânsă cu bunul valorificat în insolvenţă pentru a fi plătite cu prioritate din produsul acelui bun. Astfel, nu este vorba despre un privilegiu profesional abstract, ci despre aplicarea principiului potrivit căruia cel care a suportat costurile necesare pentru identificarea, conservarea ori pregătirea valorificării unui activ nu trebuie tratat identic cu un creditor a cărui creanţă nu a contribuit la producerea fondurilor distribuite.

Deşi art. 161 pct. 1 din Legea nr. 85/2014 situează pe primul rang de plată a creanţelor în cazul falimentului: "taxele, timbrele sau orice alte cheltuieli aferente procedurii instituite prin prezentul titlu, inclusiv cheltuielile necesare pentru conservarea şi administrarea bunurilor din averea debitorului, pentru continuarea activităţii, precum şi pentru plata remuneraţiilor persoanelor angajate potrivit prevederilor art. 57 alin. (2), art. 61, 63 şi 73 [...]", e necesar să observăm că onorariul executorului pentru activitatea prestată înaintea deschiderii procedurii nu poate reprezenta remuneraţia unei persoane angajate în procedura insolvenţei şi nici o cheltuială născută din administrarea acesteia. Deci, de lege lata,includerea automată a întregului onorariu în rangul art. 161 pct. 1 nu poate fi realizată prin simplă interpretare judiciară, deoarece ar modifica ordinea legală de preferinţă şi ar afecta drepturile celorlalţi creditori.

Soluţia legislativă rezonabilă este una diferenţiată: cheltuielile efective şi componenta proporţională a onorariului aferentă unor acte care au produs un beneficiu verificabil pentru masa credală pot primi un regim prioritar, în timp ce restul remuneraţiei trebuie suportat, în primul rând, în raportul executor-creditor şi, numai subsidiar, printr-un mecanism de garantare.

3.7. Fondul de lichidare ca model de politică legislativă

Art. 39 alin. (1) din Legea nr. 85/2014 stabileşte: "Toate cheltuielile aferente procedurii instituite prin prezenta lege, inclusiv cele privind notificarea, convocarea şi comunicarea actelor de procedură efectuate de administratorul judiciar şi/sau de lichidatorul judiciar, vor fi suportate din averea debitorului", iar art. 39 alin. (4) prevede că "În lipsa disponibilităţilor în contul debitorului, se va utiliza fondul de lichidare, plăţile urmând a fi făcute potrivit prevederilor O.U.G. nr. 86/2006 privind organizarea activităţii practicienilor în insolvenţă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pe baza unui buget previzionat."

Prin urmare, legiuitorul a recunoscut că practicianul în insolvenţă şi cheltuielile indispensabile procedurii nu pot fi lăsate fără finanţare numai pentru motivul că debitorul nu are lichidităţi. Fondul funcţionează subsidiar, este supus unor plafoane şi proceduri de decontare, iar sumele avansate pentru cheltuieli pot fi recuperate cu prioritate atunci când apar disponibilităţi. Statutul profesiei reglementează, în forma sa actualizată în 2026, documentele justificative, plafoanele, decontarea electronică şi administrarea cotei colectate din sumele recuperate în procedurile de insolvenţă21.

De aceea, apreciem că fondul de lichidare constituie un precedent de politică legislativă ce demonstrează că statul poate organiza un mecanism colectiv şi subsidiar pentru finanţarea unei funcţii indispensabile procedurii judiciare, însă, el nu poate fi folosit de lege lata pentru plata executorilor prin simpla analogie a legii. Destinaţia sumelor, beneficiarii, sursele de alimentare, plafoanele, controlul şi procedura de plată sunt stabilite prin norme speciale.Judecătorul nu poate adăuga o categorie de beneficiari unui fond cu afectaţiune specială şi nici nu poate dispune plata unor sume din acesta în lipsa unui temei legal expres. Chiar dacă art. 5 alin. (2) C. proc. civ. interzice denegarea de dreptate, aceasta nu autorizează instanţa să realoce fonduri publice sau profesionale în afara destinaţiei stabilite de legiuitor.

3.8. Evaluarea constituţională şi convenţională a regimului existent

Curtea Constituţională a calificat constant executorul judecătoresc drept titular al unui serviciu de interes public, care îndeplineşte acte de autoritate publică, subliniind că natura activităţii justifică reguli profesionale şi disciplinare speciale22. Însă, calificarea publică a activităţii nu conduce automat la obligaţia statului de a plăti orice onorariu nerecuperat, după cum caracterul liberal al profesiei nu justifică transferarea nelimitată asupra executorului a costurilor funcţiei delegate. Testul relevant este acela al proporţionalităţii dintre obligaţiile impuse, riscurile asumate, mijloacele legale de recuperare şi avantajele profesionale compensatorii.

Prin urmare, deşi regimul actual nu poate fi declarat în bloc incompatibil cu art. 4 C.E.D.O., mai ales după clarificarea prin Decizia CCR nr. 272/2024a creanţei executorului împotriva creditorului, totuşi, rămâne legitimă critica potrivit căreia sistemul legal actual devine disproporţionatatunci când creditorul este lipsit de resurse, când recuperarea necesită proceduri repetate şi costisitoare şi când nu există un mecanism rezidual care să protejeze simultan accesul creditorului la executare şi remuneraţia executorului.

3.9. Variante legislative alternative

O primă variantă constă în menţinerea integrală a modelului actual, cu precizarea expresă că onorariul neîncasat de la debitor este datorat de creditor, iar încheierea prevăzută de art. 670 alin. (6) C. proc. civ. este titlu executoriu împotriva acestuia. Avantajul constă în păstrarea riscului insolvabilităţii debitorului în sfera raportului creditor-debitor şi în evitarea utilizării fondurilor publice. Dezavantajul este afectarea creditorului vulnerabil şi posibilitatea declanşării unei noi executări împotriva acestuia.

A doua variantă constă în recunoaşterea unui rang prioritar pentru costurile execuţionale care au produs un beneficiu verificabil masei credale, fără a acorda prioritate întregului onorariu. Această soluţie este compatibilă cu logica art. 159 alin. (1) pct. 1 din Legea nr. 85/2014 şi limitează privilegiul la activităţile care au identificat, conservat ori pregătit valorificarea unui bun concret.

A treia variantă presupune crearea unui fond distinct de garantare a costurilor executării silite, administrat sub control public şi profesional, care să intervină numai când debitorul nu are active, creditorul nu poate plăti şi activitatea executorului este legală, efectivă şi documentată.

A patra variantă constă în crearea unui subcont distinct în arhitectura administrativă a fondului de lichidare, fără utilizarea resurselor destinate practicienilor în insolvenţă. Subcontul ar avea surse proprii, evidenţă separată şi administrare comună ori coordonată de Ministerul Justiţiei, UNEJ şi UNPIR.

Soluţia recomandată este una hibridă, în care plata se realizează succesiv din sumele deja indisponibilizate, din averea debitorului pentru costurile utile masei credale, de la creditorul solvabil pentru componenta profesională, prin ajutor public judiciar pentru creditorul vulnerabil şi, numai în ultimă instanţă, dintr-un fond rezidual. Apreciem că această structură corespunde standardelor CEPEJ, care admit suportarea costurilor de către creditor atunci când debitorul este insolvabil, dar reclamă existenţa ajutorului juridic sau a unui mecanism alternativ pentru persoana care nu poate plăti23.

3.10. Texte normative propuse de lege ferenda

Modificarea art. 670 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. Se propune următoarea redactare: Art. 670 alin. (5):"În cazul în care sumele stabilite potrivit alin. (4) nu pot fi recuperate de la debitor, din lipsa bunurilor urmăribile, din cauza deschiderii unei proceduri de insolvenţă sau din alte cauze neimputabile executorului judecătoresc, acestea vor fi plătite de creditor, inclusiv în ceea ce priveşte onorariul executorului judecătoresc corespunzător activităţii efectiv prestate. Creditorul va putea recupera aceste sume de la debitor atunci când starea patrimonială a acestuia o permite sau, după caz, prin declararea creanţei în procedura insolvenţei."Art. 670 alin. (6):"Pentru sumele stabilite prin aplicarea alin. (1)-(5), încheierea constituie titlu executoriu în favoarea creditorului şi a executorului judecătoresc împotriva persoanei căreia îi revine obligaţia de plată potrivit prezentului articol. Încheierea va individualiza distinct onorariul, cheltuielile materiale, persoana care le-a avansat, debitorul imediat al fiecărei componente şi dreptul de regres corespunzător." În opinia noastră, această modificare ar transforma în normă expresă interpretarea desprinsă din Decizia CCR nr. 272/2024, ar elimina litigiile referitoare la debitorul onorariului şi ar preveni emiterea unor încheieri globale, care nu disting între drepturile executorului şi cele ale creditorului.

Completarea art. 75 din Legea nr. 85/2014. După alin. (5) se propune introducerea alin. (5¹)-(5³): Art. 75 alin. (5¹):"În cazul în care, până la data deschiderii procedurii, organul de executare a efectuat acte de identificare, indisponibilizare, conservare, evaluare ori pregătire a valorificării unor bunuri care intră ulterior în averea debitorului, cheltuielile efective şi documentate aferente acestor acte, precum şi partea din onorariul minim corespunzătoare activităţii utile masei credale, se achită cu prioritate din produsul valorificării bunurilor respective."Art. 75 alin. (5²):"Creditorul care a achitat onorariul şi cheltuielile de executare aferente activităţii desfăşurate anterior deschiderii procedurii este îndreptăţit să solicite admiterea acestora la masa credală, în condiţiile şi cu rangul prevăzute de prezenta lege. Executorul judecătoresc poate formula cererea numai pentru sumele care îi sunt datorate în mod direct şi care nu au fost achitate de creditor, dacă legea recunoaşte o creanţă directă asupra averii debitorului."Art. 75 alin. (5³):"Aceeaşi sumă nu poate fi declarată ori recuperată concomitent de creditor, executorul judecătoresc şi fondul de garantare. Orice plată efectuată se comunică de îndată administratorului judiciar sau lichidatorului judiciar, în vederea actualizării tabelului de creanţe."

Completarea art. 159 alin. (1) pct. 1 din Legea nr. 85/2014. Se propune ca textul art. 159 alin. (1) pct. 1 din Legea nr. 85/2014 să includă: "[...] cheltuielile avansate de creditor în cadrul procedurii de executare silită, precum şi cheltuielile efective şi partea proporţională din onorariul minim al executorului judecătoresc aferente actelor care au contribuit direct la identificarea, indisponibilizarea, conservarea, evaluarea sau pregătirea valorificării bunurilor respective [...]." Recunoaşterea priorităţii trebuie limitată la activitatea care a creat un beneficiu obiectiv pentru masa credală, pentru a nu transforma întregul onorariu într-o creanţă privilegiată independent de utilitatea prestaţiei.

Instituirea Fondului de garantare a costurilor executării silite. Se propune introducerea unui articol nou în Legea nr. 188/2000:Art. 39¹ - Fondul de garantare a costurilor executării silite:"(1) Se înfiinţează Fondul de garantare a costurilor executării silite, destinat acoperirii subsidiare a cheltuielilor efective şi a onorariului minim aferente activităţii executorului judecătoresc, în cazurile în care acestea nu pot fi recuperate de la debitor sau creditor din motive obiective. (2) Fondul se constituie din contribuţii profesionale stabilite anual, alocaţii de la bugetul Ministerului Justiţiei, cote din taxele judiciare aferente executării silite, sumele recuperate ca urmare a subrogării şi alte surse prevăzute de lege. (3) Plata din fond se efectuează numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: activitatea a fost legal şi efectiv prestată; sumele au fost stabilite prin încheiere; nu există bunuri sau sume din care plata să poată fi realizată; creditorul beneficiază de ajutor public judiciar, este insolvabil ori imposibilitatea recuperării de la acesta a fost constatată; suma nu a fost recuperată dintr-o altă sursă. (4) Din fond se achită cheltuielile efective dovedite şi onorariul minim, proporţional cu actele îndeplinite, în limita plafonului stabilit prin normele metodologice. (5) Prin plata sumei, fondul se subrogă de drept în drepturile executorului sau, după caz, ale creditorului împotriva debitorului şi participă la procedura insolvenţei în limita plăţii efectuate. (6) Cererile, plăţile şi recuperările se înscriu într-un registru electronic unic. Fondul este supus auditului anual, iar raportul privind administrarea sa se publică pe pagina Ministerului Justiţiei şi a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti. (7) Procedura de administrare, documentele justificative, plafoanele, termenele de soluţionare şi calea de atac împotriva refuzului de plată se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Justiţiei, după consultarea Consiliului Superior al Magistraturii, a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti, a Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România şi a Ministerului Finanţelor."

Extinderea ajutorului public judiciar. Reglementarea în vigoare permite deja plata din fonduri publice atât a onorariului provizoriu al executorului judecătoresc, cât şi a diferenţei până la onorariul definitiv, stabilit în funcţie de complexitatea cauzei şi de activitatea efectiv desfăşurată. Extinderea necesară nu priveşte, aşadar, trecerea de la o plată "iniţială" la plata finală, ci posibilitatea acordării ajutorului public judiciar şi atunci când, după începerea ori încetarea executării silite, sumele care, în lipsa ajutorului, ar reveni creditorului nu pot fi suportate de acesta fără afectarea accesului său efectiv la executarea titlului, precum şi includerea, în limite expres stabilite, a cheltuielilor materiale indispensabile executării. În această ipoteză, creditorul (persoană fizicăori persoană juridică eligibilă, lipsită de resurse) este beneficiarul ajutorului, iar statul plăteşte direct executorului sumele acordate, obligaţia creditorului stingându-se în limita plăţii; recuperarea ulterioară se realizează de către stat de la persoana căreia îi revine, potrivit legii, suportarea finală a cheltuielii.

În privinţa tehnicii legislative, mecanismul general de completare a O.U.G. nr. 51/2008 este formulat infra, în pct. 4.8, prin introducerea unei noi forme de ajutor public judiciar la art. 6 lit. c¹), prin modificarea corelativă a art. 7 şi a art. 22 alin. (3), precum şi prin introducerea, după art. 32, a art. 32¹ şi 32². Pentru ipoteza analizată în prezentul capitol, art. 32¹ alin. (2) lit. b)propuspermite solicitarea ajutorului public judiciar după încetarea executării silite ca efect al art. 75 alin. (1) din Legea nr. 85/2014, iar art. 32² reglementează plata directă către executorul judecătoresc, stingerea obligaţiei beneficiarului în limita sumei achitate, subrogarea statului în dreptul de recuperare împotriva debitorului şi interdicţia dublei recuperări. Pentru creditorii persoane juridice care nu intră în domeniul personal de aplicare al O.U.G. nr. 51/2008, mecanismul aplicabil rămâne Fondul de garantare a costurilor executării silite, propus anterior în cadrul prezentului punct. Precizăm că această subrogare trebuie corelată cu modificarea propusă supra pentru art. 670C. proc. civ., altfel, statul ar fi declarat subrogat într-un drept de regres insuficient ori neclar reglementat.

3.11. Concluzii intermediare

Soluţia adecvată este una graduală şi hibridă: averea debitorului şi sumele produse de executare rămân sursele principale; cheltuielile care au adus un beneficiu verificabil masei credale primesc un rang limitat; creditorul solvabil suportă componenta profesională şi păstrează regresul contra debitorului; ajutorul public protejează creditorul- persoană fizică fără resurse; iar fondul intervine numai rezidual, cu plafonare, subrogare, audit şi interdicţia dublei recuperări.

IV. Lipsa bunurilor urmăribile. Existenţa creanţei executorului judecătoresc, efectivitatea recuperării şi necesitatea unui mecanism rezidual de protecţie

4.1. Lipsa bunurilor urmăribile ca motiv legal de încetare a executării silite

Art. 703 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. prevede că "Executarea silită încetează dacă: [...] 2. nu mai poate fi efectuată ori continuată din cauza lipsei de bunuri urmăribile sau a imposibilităţii de valorificare a unor astfel de bunuri." Această distincţie este relevantă pentru aprecierea activităţii executorului. În primul caz, executorul trebuie să demonstreze efectuarea unor verificări suficiente pentru a concluziona că patrimoniul nu conţine bunuri urmăribile. În cel de-al doilea caz, el poate fi obligat să îndeplinească acte suplimentare, precum evaluarea, publicitatea vânzării, organizarea unor licitaţii succesive ori examinarea impedimentelor juridice care împiedică valorificarea. Imposibilitatea recuperării poate interveni, prin urmare, după o activitate redusă ca durată sau, dimpotrivă, după o procedură îndelungată şi costisitoare, ceea ce face necesară stabilirea onorariului în raport cu actele efectiv îndeplinite, iar nu exclusiv cu rezultatul obţinut.

Potrivit art. 703 alin. (2) C. proc. civ.: "În toate cazurile, executorul judecătoresc va întocmi o încheiere, motivată în fapt şi în drept, cu menţionarea cauzei de încetare a executării. Încheierea de încetare a executării va fi comunicată de îndată creditorului şi debitorului."

Însă, încetarea executării pentru lipsa bunurilor nu stinge dreptul material al creditorului şi nu transformă lipsa actuală a activelor într-o imposibilitate definitivă de recuperare. De altfel, potrivit art. 705 alin. (1) C. proc. civ."În cazurile prevăzute la art. 703 alin. (1) pct. 2 se poate cere reluarea executării silite, înăuntrul termenului de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită."

4.2. Activitatea obligatorie anterioară constatării lipsei bunurilor urmăribile

Concluzia că debitorul nu dispune de bunuri urmăribile nu poate fi formulată în mod legitim fără îndeplinirea obligaţiei de rol activ prevăzute de art. 627 alin. (1) C. proc. civ. Totodată, art. 627 alin. (2)C. proc. civ. permite executorului să îi solicite debitorului lămuriri scrise privind veniturile şi bunurile sale, inclusiv cele aflate în coproprietate, precum şi locul unde acestea se găsesc; art. 647 alin. (2) C. proc. civ. instituie obligaţia debitorului de a declara toate bunurile şi veniturile sale, sub sancţiunile prevăzute de lege, iar art. 660C. proc. civ. obligă terţii, instituţiile publice, instituţiile de credit şi alte persoane să furnizeze executorului datele şi documentele apreciate ca necesare realizării executării şi îi recunoaşte accesul la registrele publice care conţin informaţii despre bunurile susceptibile de urmărire.

În acelaşi timp, credem că obligaţia de rol activ trebuie corelată şi cu art. 647 alin. (1) C. proc. civ., potrivit căruia: "Creditorul este obligat să acorde executorului judecătoresc, la cererea acestuia, sprijin efectiv pentru aducerea la îndeplinire, în bune condiţii, a executării silite, punându-i la dispoziţie şi mijloacele necesare în acest scop. El este obligat să avanseze cheltuielile necesare îndeplinirii actelor de executare, potrivit dispoziţiilor luate de executor."

4.3. Regimul juridic al cheltuielilor şi al onorariului după încetarea executării

Potrivit art. 670 alin. (5) C. proc. civ.,"În cazul în care sumele stabilite potrivit alin. (4) nu pot fi recuperate de la debitor, din lipsa bunurilor urmăribile sau din alte asemenea cauze, acestea, cu excepţia onorariului executorului judecătoresc, vor fi plătite de creditor, care le va putea recupera de la debitor când starea patrimonială a acestuia o va permite, înăuntrul termenului de prescripţie." Interpretat izolat, textul ar putea sugera că, în cazul lipsei bunurilor, creditorul plăteşte toate cheltuielile, cu excepţia onorariului, care ar rămâne definitiv neacoperit; însă o asemenea interpretare a fost înlăturată prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Înaltei Curţi, care au corelat alin. (5) şi alin. (6), cu obligaţia creditorului de a avansa mijloacele necesare şi cu raportul juridic născut între creditor şi executor.

Prin Decizia C.C.R. nr. 272/202424 s-a stabilit că executorul este "titular al unui drept de creanţă împotriva creditorului", iar încheierea prin care onorariul a fost stabilit constituie titlu executoriu în favoarea sa. Curtea a reluat aceeaşi orientare prin Decizia C.C.R. nr. 295/202425, confirmând că dreptul executorului la onorariu nu este stins de insolvabilitatea debitorului urmărit şi că regimul legal trebuie interpretat prin raportare la creanţa executorului faţă de creditor.

Această interpretare este consonantă şi cu Decizia I.C.C.J. nr. 16/202126, prin care s-a arătat că raportul obligaţional privind cheltuielile de executare se naşte subsecvent raportului execuţional, iar executorul poate avea un interes patrimonial propriu, distinct de interesele creditorului şi debitorului. De asemenea, prin Decizia I.C.C.J. nr. 15/201627 a subliniat că "executarea nu reprezintă un serviciu public gratuit" şi că executorul nu este obligat să suporte şi să avanseze el însuşi cheltuielile executării. Consecinţa juridică este că lipsa bunurilor debitorului nu stinge onorariul şi nu îl transformă într-o pierdere care trebuie suportată, în mod necesar, de executor. Creditorul este debitorul imediat al remuneraţiei în raportul profesional, iar debitorul urmărit rămâne cel ce suportă în final costul executării, potrivit regulilor generale şi dreptului de regres.

Totuşi, la nivelul redactării art. 670C. proc. civ., credem că rămâne insuficient clarificat circuitul complet al regresului creditorului după achitarea onorariului, întrucât alin. (5)exclude formal onorariul executorului din categoria sumelor plătite de creditor, în timp ce jurisprudenţa stabileşte că acesta datorează remuneraţia executorului. De aceea, opinăm că pentru coerenţa sistemului se impune ca legea să prevadă expres că, după plata onorariului, creditorul dobândeşte dreptul de a recupera suma de la debitor atunci când starea patrimonială a acestuia o permite, inclusiv cu ocazia reluării executării.

4.4. De ce existenţa unui titlu împotriva creditorului nu rezolvă integral problema

Însă, deşi clarificarea jurisprudenţială este esenţială, ea nu elimină toate disfuncţionalităţile. Existenţa unei creanţe şi a unui titlu executoriu împotriva creditorului reprezintă o protecţie juridică reală, însă efectivitatea economică a titlului depinde de solvabilitatea creditorului, de costul punerii sale în executare şi de compatibilitatea obligaţiei de plată cu accesul creditorului la justiţie.

În primul rând, creditorul poate fi el însuşi lipsit de bunuri urmăribile. O persoană fizică ce urmăreşte o creanţă salarială, de întreţinere, de despăgubire sau o creanţă de valoare redusă poate să nu dispună de resurse pentru plata onorariului, iar executarea încheierii executorului împotriva sa poate conduce la un al doilea dosar fără realizarea rezultatului patrimonial. Într-o asemenea situaţie, deşi creanţa executorului este certă şi executorie, în fapt, rămâne nerecuperată. În al doilea rând, executarea împotriva creditorului generează ea însăşi costuri. Trebuie constituit un nou dosar, efectuate verificări patrimoniale, comunicate acte şi, eventual, urmărite bunuri ori venituri. Astfel, sistemul riscă să producă o executare secundară destinată exclusiv recuperării costului primei executări, cu posibilitatea ca şi cea de-a doua procedură să înceteze pentru lipsa bunurilor. În al treilea rând, pentru creanţele de valoare redusă, costul administrativ şi profesional al valorificării titlului poate fi comparabil cu onorariul urmărit, ceea ce înseamnă că existenţa juridică a remediului nu îl face în mod automat eficient, atunci când timpul, formalităţile şi costurile necesare recuperării depăşesc avantajul economic al încasării. În al patrulea rând, transferarea integrală şi imediată a onorariului asupra creditorului poate afecta accesul efectiv la executare. Interdicţia cuprinsă în art. 39 alin. (3) din Legea nr. 188/2000, potrivit căreia executorul nu poate condiţiona punerea în executare a hotărârii de plata anticipată a onorariului, urmăreşte tocmai prevenirea unui asemenea efect. Dacă, însă, creditorul ştie că - în cazul foarte probabil al lipsei bunurilor debitorului - va deveni executat pentru plata onorariului, lipsa unei forme de ajutor sau garantare poate produce un efect descurajator echivalent.

Prin urmare, problema nu mai trebuie formulată ca fiind inexistenţa unui debitor al remuneraţiei, ci ca o posibilă ineficacitate a circuitului juridic actual în situaţiile de insolvabilitate succesivă sau cumulată a debitorului şi creditorului(când imposibilitatea recuperării de la debitorul urmărit este însoţită ori urmată de imposibilitatea creditorului de a achita onorariul şi cheltuielile datorate executorului). Credem că această reformulare este mai exactă juridic şi permite şi construirea unor soluţii proporţionale, fără a transforma statul într-un garant universal al tuturor creanţelor profesionale.

4.5. Ajutorul public judiciar: mecanism existent şi limite structurale

Dreptul pozitiv conţine deja un mecanism prin care statul poate asigura plata onorariului executorului judecătoresc pentru creditorul eligibil şi lipsit de resurse. Art. 6 lit. c) din O.U.G. nr. 51/2008 prevede: "Ajutorul public judiciar se poate acorda în următoarele forme: [...] c) plata onorariului executorului judecătoresc." Totodată, art. 32 alin. (2) din acelaşi act normativ permite stabilirea unui onorariu proporţional cu actele efectiv îndeplinite şi atunci când executorul desemnat în cadrul ajutorului public judiciar nu finalizează executarea silită.

Însă mecanismul actual porneşte, în principal, de la premisa că ajutorul a fost solicitat şi acordat înaintea începerii ori în cursul executării, iar executorul a fost desemnat potrivit art. 26 din O.U.G. nr. 51/2008. Nu este reglementată expres ipoteza în care creditorul a declanşat executarea fără să beneficieze iniţial de ajutor, iar necesitatea protecţiei devine evidentă numai după constatarea lipsei bunurilor urmăribile ori după încetarea executării ca efect al insolvenţei debitorului. Mai mult, domeniul de aplicare al ordonanţei este limitat la persoanele fizice şi, în condiţiile speciale prevăzute de art. 4 alin. (2), la anumite persoane juridice fără scop lucrativ. În schimb, creditorii persoane juridice cu scop lucrativ, întreprinderile mici, profesioniştii independenţi şi celelalte entităţi neeligibile nu pot obţine plata onorariului executorului sau a cheltuielilor executării în temeiul acestei ordonanţe. Art. 42 din O.U.G. nr. 80/2013 le permite numai reduceri, eşalonări ori amânări la plata taxelor judiciare de timbru, astfel încât nu oferă un remediu pentru problematica analizată. În plus, art. 6 lit. c)acoperă numai onorariul executorului judecătoresc, nu şi celelalte cheltuieli materiale ale executării.Decizia C.C.R. nr. 193 din 26 martie 202428 a confirmat această delimitare, reţinând că legiuitorul a separat onorariul executorului de celelalte costuri prevăzute de art. 670 alin. (3) C. proc. civ., acestea din urmă nefiind incluse în forma actuală de ajutor reglementată de lit. c).

Aşadar, sistemul în vigoare protejează numai anumite categorii de creditori vulnerabili şi numai în privinţa onorariului executorului, dar nu reglementează suficient cheltuielile materiale indispensabile, situaţia în care necesitatea ajutorului apare abia după începerea ori încetarea executării şi nici cazul creditorilor persoane juridice care nu intră în domeniul personal al ordonanţei.

De aceea, apreciem că, de lege ferenda, se impune completarea O.U.G. nr. 51/2008,astfel încât ajutorul să poată fi solicitat şi după începerea ori încetarea executării silite, să acopere, în limite expres stabilite, cheltuielile materiale indispensabile şi să determine plata directă către executorul judecătoresc, liberarea beneficiarului în limita plăţii şi subrogarea statului în dreptul de regres împotriva debitorului. Pentru creditorii persoane juridice care nu intră în domeniul personal al ordonanţei, protecţia trebuie realizată prin Fondul de garantare a costurilor executării silite,reglementat distinct în Legea nr. 188/2000.

4.6. Evaluarea constituţională şi convenţională

În urma Deciziei CCR nr. 272/2024, nu se poate susţine în mod riguros că actualul regim lasă, prin el însuşi, executorul fără nicio creanţă sau fără niciun titlu. Cum am mai arătat, Curtea Constituţională a respins critica de neconstituţionalitate şi a considerat că executorul dispune de mijlocul juridic necesar valorificării onorariului împotriva creditorului. Această dezlegare este obligatorie şi trebuie să constituie punctul de plecare al analizei. Ca atare, critica constituţională nu mai poate viza inexistenţa formală a dreptului, ci eventualele lacune privind efectivitatea lui în cazuri particulare şi efectul cumulativ al reglementării asupra accesului la justiţie şi sustenabilităţii serviciului public.

Din perspectiva art. 44 din Constituţie şi a art. 1 din Protocolul nr. 1 C.E.D.O., creanţa stabilită prin încheierea executorului este un interes patrimonial protejat şi, deşi protecţia nu obligă statul să garanteze solvabilitatea creditorului, reclamă existenţa unui cadru clar, previzibil şi eficient pentru valorificarea creanţei. O reglementare care identifică debitorul imediat, consacră caracterul executoriu al titlului şi oferă ajutor public creditorului vulnerabil satisface, în principiu, această exigenţă; problema reapare atunci când aceste instrumente nu acoperă o categorie relevantă de situaţii şi când executarea creanţei devine pur formală. Din perspectiva art. 21 din Constituţie, protecţia executorului trebuie conciliată cu accesul creditorului la executare. O soluţie care ar permite executorului să condiţioneze orice executare de plata integrală anticipată ar afecta creditorul lipsit de resurse. În sens invers, o soluţie care ar proteja creditorul obligând executorul să suporte definitiv onorariul ar transfera asupra profesionistului costul accesului la justiţie. De aceea, opinăm că echilibrul constituţional presupune ca statul să preia costul numai atunci când creditorul nu îl poate suporta şi numai în limitele necesare garantării accesului efectiv. Din perspectiva art. 42 din Constituţie şi a art. 4 C.E.D.O., nerecuperarea punctuală a onorariului nu poate fi calificată automat drept muncă forţată. Aşa cum arătam supra, în cauza Van der Mussele împotriva Belgiei29, Curtea Europeană a analizat ansamblul împrejurărilor, inclusiv alegerea profesiei, avantajele compensatorii, volumul sarcinii, lipsa remuneraţiei şi caracterul proporţional al obligaţiei, iar în cauza Dănoiu şi alţii împotriva României30, Curtea a respins critica întemeiată pe art. 4 formulată de avocaţi în legătură cu remuneraţia activităţii din oficiu, dar a constatat o problemă patrimonială generată de lipsa unei baze legale clare pentru reducerea onorariilor.

Aplicată ipotezei analizate, apreciem că această jurisprudenţă conduce la o concluzie prudentă: regimul legal actual nu este, prin natura sa, o formă de "muncă forţată", însă poate genera o sarcină profesională disproporţionată dacă un număr semnificativ de dosare rămâne fără remuneraţie, creditorii sunt frecvent insolvabili, iar profesia nu beneficiază de niciun mecanism rezidual de compensare. Însă, demonstrarea unui asemenea efect presupune date statistice şi financiare naţionale, nu numai simple experienţe individuale.

4.7. Variante legislative posibile

O primă variantă constă în menţinerea modelului actual, cu clarificarea expresă, în art. 670C. proc. civ., că onorariul este datorat de creditor şi că încheierea executorului constituie titlu executoriu împotriva acestuia, iar după plată creditorul are drept de regres împotriva debitorului. Această variantă are avantajul simplităţii şi nu implică finanţare publică generală, dar nu rezolvă situaţia creditorului insolvabil.

O a doua variantă presupune extinderea ajutorului public judiciar (pentru persoanele fizice şi persoanele juridice eligibile), astfel încât acesta să poată interveni şi după încetarea executării, atunci când creditorul dovedeşte că nu poate suporta onorariul stabilit, precum şi pentru anumite cheltuieli materiale strict necesare. Avantajul ar fi utilizarea unei infrastructuri deja existente, iar dezavantajul ar consta în domeniul personal limitat şi în necesitatea unui impact bugetar suplimentar.

O a treia variantă constă în instituirea unei asigurări profesionale colective sau a unui fond alimentat exclusiv din contribuţii profesionale. Această soluţie ar evita finanţarea bugetară, dar ar transfera riscul dosarelor neproductive asupra întregii profesii şi ar putea afecta disproporţionat birourile cu venituri mai mici.

O a patra variantă este constituirea unui fond mixt de garantare, alimentat din contribuţii profesionale, cote din taxele judiciare, alocaţii bugetare limitate şi recuperări prin subrogare. Fondul ar interveni numai după constatarea lipsei bunurilor debitorului şi a imposibilităţii creditorului de a achita, iar plata ar fi limitată la onorariul minim proporţional cu activitatea efectivă şi la costurile materiale dovedite.

O a cincea variantă, complementară, este instituirea unei proceduri simplificate de executare a încheierii împotriva creditorului, fără constituirea unui nou dosar complet şi fără generarea unui nou onorariu minim integral. Eventual, executorul ar putea continua, într-o secţiune distinctă a aceluiaşi dosar, urmărirea creanţei proprii împotriva creditorului, cu garanţii de imparţialitate şi cu posibilitatea transferării executării către un alt executor la cererea creditorului. Această soluţie ar reduce costurile secundare, dar trebuie atent configurată pentru a evita situaţia în care executorul cumulează poziţia de creditor cu aceea de organ care îşi execută propria creanţă, astfel că avem rezerve în aplicabilitatea ei.

Soluţia recomandată este una graduală: titlul împotriva creditorului rămâne regula; ajutorul public judiciar protejează creditorul (eligibil) vulnerabil; o procedură simplificată reduce costul recuperării; iar fondul mixt intervine numai atunci când atât debitorul, cât şi creditorul sunt lipsiţi de resurse.

4.8. Texte normative propuse de lege ferenda

Modificarea art. 670C. proc. civ. Se propune următoarea redactare: Art. 670 alin. (5):"În cazul în care sumele stabilite potrivit alin. (4) nu pot fi recuperate de la debitor, din lipsa bunurilor urmăribile, din imposibilitatea valorificării acestora sau din alte cauze neimputabile creditorului ori executorului judecătoresc, cheltuielile necesare efectuării actelor de executare şi onorariul executorului judecătoresc corespunzător activităţii efectiv prestate sunt datorate de creditor. Plata anticipată a onorariului nu poate constitui o condiţie pentru punerea în executare a unei hotărâri judecătoreşti. Creditorul care a achitat aceste sume are dreptul să le recupereze de la debitor atunci când starea patrimonială a acestuia o permite, înăuntrul termenului de prescripţie şi în condiţiile art. 705." Această redactare ar elimina contradicţia aparentă creată de formula "cu excepţia onorariului executorului judecătoresc", ar transpune în textul legii interpretarea dată prin Decizia CCR nr. 272/2024 şi ar consacra expres dreptul de regres al creditorului după plata remuneraţiei. Art. 670 alin. (6) C. proc. civ.:"Pentru sumele stabilite prin aplicarea alin. (1)-(5), încheierea constituie titlu executoriu în favoarea creditorului şi a executorului judecătoresc împotriva persoanei căreia îi revine obligaţia de plată. Încheierea va individualiza distinct onorariul executorului, cheltuielile materiale, persoana care le-a avansat, debitorul imediat al fiecărei componente şi dreptul de regres împotriva debitorului urmărit." Modificarea nu creează un caracter executoriu inexistent, ci clarifică întinderea şi opozabilitatea titlului, pentru a preveni interpretări divergente şi dublarea creanţelor.

Completarea art. 703C. proc. civ. După alin. (3) se propune introducerea alin. (4)-(6): Art. 703 alin. (4):"În cazul încetării executării potrivit alin. (1) pct. 2, încheierea va cuprinde actele de investigare şi executare efectiv îndeplinite, bunurile şi veniturile verificate, motivele pentru care acestea nu sunt urmăribile ori valorificabile, cheltuielile efectuate şi onorariul proporţional cu activitatea prestată."Art. 703 alin. (5):"Încheierea va menţiona obligaţia creditorului de plată a sumelor nerecuperate de la debitor, dreptul său de regres şi posibilitatea solicitării ajutorului public judiciar sau, după caz, a plăţii din Fondul de garantare a costurilor executării silite."Art. 703 alin. (6):"Modelul încheierii şi standardele minime de diligenţă necesare constatării lipsei bunurilor urmăribile se stabilesc prin regulament aprobat de ministrul justiţiei, după consultarea Consiliului Superior al Magistraturii şi a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti." Opinăm că standardul minim de diligenţă este necesar atât pentru protejarea creditorului, cât şi pentru controlul plăţilor din fond, dar el trebuie să fie adaptat valorii şi naturii creanţei, fără a impune acte costisitoare şi vădit inutile.

Completarea art. 705C. proc. civ.: Art. 705 alin. (3):"În cazul reluării executării, sumele achitate de creditor sau de Fondul de garantare cu titlu de onorariu şi cheltuieli aferente procedurii încetate se includ în cheltuielile urmăririi şi se recuperează cu prioritate de la debitor. Pentru actele deja remunerate nu poate fi stabilit un nou onorariu, fiind datorată numai remuneraţia corespunzătoare actelor suplimentare efectiv îndeplinite." Apreciem că această normă ar preveni dubla remunerare şi ar asigura recuperarea sumelor avansate dacă situaţia patrimonială a debitorului se îmbunătăţeşte.

Completarea unitară a O.U.G. nr. 51/2008. La art. 6, după lit. c), se propune introducerea lit. c¹), cu următorul cuprins: "c¹)plata, integrală sau parţială, a cheltuielilor materiale necesare şi proporţionale executării silite, altele decât onorariul prevăzut la lit. c), dacă aceste cheltuieli incumbă solicitantului, iar plata lor i-ar limita accesul efectiv la executarea titlului". După art. 32 şi înaintea Secţiunii a 5-a se propune introducerea Secţiunii a 4¹-a - Ajutorul public judiciar în faza executării silite şi pentru costurile furnizării documentelor către instanţă, cuprinzând, pentru problematica analizată în prezentul capitol, art. 32¹ şi 32²: Art. 32¹ - Ajutorul public judiciar solicitat după începerea sau încetarea executării silite"(1) Ajutorul public judiciar în formele prevăzute la art. 6 lit. c) şi c¹) poate fi solicitat şi după începerea executării silite. Cererea se soluţionează de instanţa de executare, iar executorul judecătoresc deja învestit continuă procedura, fără a mai fi necesară desemnarea unui alt executor.(2) Prin derogare de la art. 12 alin. (1), cererea poate fi formulată în termen de 30 de zile de la comunicarea încheierii de încetare, dacă executarea a încetat:a) potrivit art. 703 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă;b) ca efect al art. 75 alin. (1) din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă.(3) Cererea se însoţeşte de încheierea de stabilire a onorariului şi a cheltuielilor, de încheierea de încetare, dacă aceasta a fost emisă, de dovezile privind actele efectiv îndeplinite şi sumele recuperate de la debitor, precum şi de înscrisurile privind situaţia materială a solicitantului.(4) Instanţa verifică proporţionalitatea onorariului şi caracterul real, necesar şi rezonabil al cheltuielilor, stabileşte prin încheiere executorie sumele avansate integral sau parţial de stat şi comunică încheierea executorului judecătoresc şi compartimentului economic al tribunalului competent. Plata se efectuează direct executorului judecătoresc în termen de 15 zile de la comunicarea încheierii."Art. 32² - Efectele plăţii şi subrogarea statului"(1) Plata efectuată de stat stinge, în limita sumei achitate, obligaţia beneficiarului faţă de executorul judecătoresc. Pentru partea neacoperită de ajutorul public judiciar, obligaţia beneficiarului subzistă potrivit dreptului comun.(2) Statul se subrogă de drept, în limita plăţii, în dreptul beneficiarului de a recupera de la debitor onorariul şi cheltuielile de executare care, potrivit legii, sunt în sarcina finală a acestuia, inclusiv prin înscrierea creanţei în procedura insolvenţei sau cu ocazia reluării executării silite.(3) Plata din fondul pentru ajutor public judiciar, plata efectuată de creditor, plata din Fondul de garantare a costurilor executării silite şi recuperarea de la debitor nu pot conduce la încasarea aceleiaşi sume de mai multe ori. Beneficiarul şi executorul judecătoresc sunt obligaţi să comunice de îndată orice plată ori recuperare ulterioară.(4) Statul nu se poate îndrepta pentru recuperarea sumei împotriva beneficiarului ajutorului public judiciar, cu excepţia cazurilor de rea-credinţă, obţinere nejustificată a ajutorului ori îmbunătăţire a situaţiei materiale, în condiţiile expres prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă."

Reglementarea fondului rezidual. În Legea nr. 188/2000 propunem introducerea unei secţiuni distincte: Art. 39² - Plata reziduală în cazul lipsei bunurilor urmăribile"(1) În cazul încetării executării silite potrivit art. 703 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, executorul judecătoresc poate solicita plata din Fondul de garantare a costurilor executării silite dacă onorariul şi cheltuielile nu au putut fi recuperate nici de la debitor, nici de la creditor. (2) Plata este condiţionată de îndeplinirea standardelor minime de diligenţă, de existenţa încheierii motivate de încetare, de dovada imposibilităţii recuperării de la creditor şi de inexistenţa unei plăţi din altă sursă. (3) Fondul achită cheltuielile materiale dovedite şi partea din onorariul minim corespunzătoare actelor efectiv îndeplinite, în limita unui plafon anual şi a unui plafon pe dosar. (4) Prin plata efectuată, fondul se subrogă de drept în creanţa executorului împotriva creditorului şi în dreptul de regres al acestuia împotriva debitorului. (5) În cazul reluării executării şi al recuperării unor sume, acestea se distribuie cu prioritate fondului, în limita plăţii efectuate, fără afectarea cheltuielilor necesare actelor noi de executare. (6) Nu sunt eligibile sumele rezultate din acte nejustificate, disproporţionate, efectuate cu încălcarea legii ori deja remunerate."

4.9. Forurile competente şi fundamentarea intervenţiei legislative

E de la sine înţeles că iniţiativa modificării Codului de procedură civilă, a Legii nr. 188/2000 şi a O.U.G. nr. 51/2008 trebuie să aparţină, în principal, Ministerului Justiţiei, în calitatea sa de autoritate responsabilă de politica publică în domeniul executării silite şi de supravegherea profesiei, iar proiectul de modificări legislative trebuie elaborat în consultare cu Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, Consiliul Superior al Magistraturii, Ministerul Finanţelor, organizaţiile reprezentative ale creditorilor şi debitorilor, precum şi cu structurile care administrează ajutorul public judiciar.

Mai apreciem că anterior stabilirii contribuţiilor şi plafoanelor fondului este necesar un studiu de impact care să determine numărul real al dosarelor încetate în temeiul art. 703 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., cuantumul mediu al onorariilor nerecuperate, frecvenţa insolvabilităţii creditorilor, costul executărilor secundare şi gradul de utilizare a ajutorului public judiciar.

Temeiul constituţional al intervenţiei îl reprezintă art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept şi calitatea legii, art. 21 privind accesul efectiv la justiţie, art. 44 privind protecţia creanţei patrimoniale şi art. 45 privind exercitarea sustenabilă a activităţii profesionale. Art. 42 din Constituţieşi art. 4 C.E.D.O. au o funcţie de limită, devenind relevante doar atunci când efectul cumulativ al sarcinilor depăşeşte ceea ce poate fi considerat o obligaţie profesională normală.

4.10. Concluzii intermediare

Încetarea executării pentru lipsa bunurilor nu stinge dreptul executorului la onorariu. Decizia CCR nr. 272/2024 identifică creditorul ca debitor al remuneraţiei în raportul profesional şi recunoaşte efectele executorii ale încheierii, însă, disfuncţionalitatea subzistă atunci când creditorul este insolvabil, costul urmăririi secundare este disproporţionat ori plata ar bloca accesul său efectiv la executare. De aceea, remediul ar trebui să fie gradual: titlul împotriva creditorului rămâne regula; ajutorul public judiciar protejează creditorul (eligibil) vulnerabil; reluarea executării permite recuperarea ulterioară de la debitor; iar fondul mixt intervine numai atunci când onorariul şi cheltuielile nu pot fi recuperate nici de la debitorul urmărit, nici de la creditor, în limita cheltuielilor dovedite şi a onorariului minim proporţional cu actele efectiv îndeplinite.

V. Costurile copierii, certificării şi transmiterii dosarului de executare către instanţă. Obligaţia de cooperare judiciară, titularul sarcinii financiare şi necesitatea unui mecanism efectiv de plată

Transmiterea către instanţă a copiilor certificate din dosarul execuţional reprezintă o obligaţie de cooperare judiciară distinctă de activitatea de urmărire propriu-zisă. Operaţiunea serveşte soluţionării contestaţiei sau a altui incident, dar implică selecţie, reproducere ori scanare, verificare, certificare, protecţia datelor şi transmitere securizată. Aici, problema constă în caracterul incomplet al mecanismului prin care costul, atribuit de lege părţii interesate, este estimat, avansat, cenzurat şi recuperat fără blocarea accesului la instanţă.

5.1. Norma specială aplicabilă contestaţiei la executare şi cele două obligaţii juridice distincte

Norma centrală a materiei este art. 717 alin. (2) C. proc. civ., care prevede: "Instanţa sesizată va solicita de îndată executorului judecătoresc să îi transmită, în termenul fixat, copii certificate de acesta de pe actele dosarului de executare contestate, dispoziţiile art. 286 fiind aplicabile în mod corespunzător, şi îi va pune în vedere părţii interesate să achite cheltuielile ocazionate de acestea." Structura textului relevă existenţa a două obligaţii corelative, dar juridic autonome. Prima este obligaţia executorului judecătoresc de a transmite instanţei, în termenul stabilit, copiile certificate de pe actele solicitate. A doua este obligaţia părţii interesate de a achita cheltuielile generate de întocmirea şi transmiterea copiilor. Debitorul obligaţiei de cooperare documentară este executorul, în timp ce debitorul obligaţiei patrimoniale este partea interesată, care, în contestaţia la executare, este, de regulă, contestatorul.

Separarea celor două obligaţii este decisivă. Executorul nu poate refuza colaborarea cu instanţa numai pentru că partea nu a plătit costul, dar nici obligaţia sa de a transmite documentele nu transformă biroul executorului în suportatorul final al cheltuielilor. Necondiţionarea transmiterii de plata anticipată nu echivalează cu gratuitatea prestaţiei, după cum obligaţia părţii de a achita costul nu poate fi interpretată ca autorizând blocarea judecăţii până la efectuarea plăţii.

Decizia C.C.R. nr. 610/201931 a confirmat această interpretare reţinând, la P.P. 14-16, că solicitarea instanţei poate privi actele contestate sau, atunci când este necesar, întregul dosar de executare, că aceste copii sunt supuse regimului probator prevăzut de art. 286 din C. proc. civ. şi că partea interesată,iar nu executorul judecătoresc,suportă costurile efectuării şi transmiterii lor. Interpretarea a fost dezvoltată prin Decizia C.C.R. nr. 137/202032, în care Curtea a arătat că obligaţia executorului de a furniza copiile şi obligaţia persoanei interesate de a acoperi cheltuielile sunt distincte, astfel încât neachitarea costului nu justifică refuzul transmiterii. Soluţia protejează continuitatea judecăţii, dar lasă deschisă problema mijlocului juridic prin care executorul îşi va realiza creanţa atunci când partea nu plăteşte voluntar. Decizia C.C.R. nr. 496/202033, a reluat, la P.P. 16-19, aceeaşi distincţie, precizându-se că executorul nu poate condiţiona transmiterea copiilor de achitarea prealabilă a costurilor, iar partea interesată are obligaţia de plată şi s-a adăugat că persoana lipsită de resurse poate solicita ajutor public judiciar, în condiţiile O.U.G. nr. 51/2008.

Deşi această jurisprudenţă fixează limitele interpretative ale dreptului pozitiv: executorul trebuie să transmită documentele chiar în lipsa plăţii, partea interesată este cea care trebuie să suporte costul, iar neplata nu poate paraliza accesul la instanţă, ea nu răspunde complet la întrebările practice privind suma datorată, momentul naşterii exigibilităţii, procedura de stabilire, titlul executoriu şi sursa din care costul este avansat până la recuperare.

5.2. Regimul probator al copiilor certificate şi întinderea obligaţiei de transmitere

Trimiterea expresă din art. 717 alin. (2) C. proc. civ. la art. 286C. proc. civ. nu este una pur formală. Potrivit art. 286 alin. (1): "Copia, chiar legalizată, de pe orice înscris autentic sau sub semnătură privată nu poate face dovadă decât despre ceea ce este cuprins în înscrisul original." În continuare, art. 286 alin. (2) prevede: "Părţile pot să ceară confruntarea copiei cu originalul, prezentarea acestuia din urmă putând fi întotdeauna ordonată de instanţă, în condiţiile prevăzute la art. 292 alin. (2)", iar art. 286 alin. (5) stabileşte: "Extrasele sau copiile parţiale fac dovada ca şi copiile integrale sau copiile asimilate acestora, însă numai pentru partea din înscrisul original pe care o reproduc [...]." Rezultă că legea nu instituie o obligaţie automată de transmitere a întregului dosar în fiecare contestaţie. Textul art. 717 alin. (2) C. proc. civ. se referă la "actele dosarului de executare contestate", ceea ce presupune, ca regulă, selectarea înscrisurilor relevante în raport cu obiectul şi motivele contestaţiei. Solicitarea întregului dosar e justificată doar atunci când actul contestat nu poate fi examinat izolat, când legalitatea sa depinde de succesiunea actelor anterioare sau când obiectul contestaţiei priveşte executarea în ansamblul ei, dar practica judiciară relevă că se solicită regulat ataşarea întregului dosar execuţional, cel puţin până la nivelul actelor contestate, iar ulterior, se solicită adesea şi completarea cu următoarele acte, progresiv cu continuarea executării în cazurile când nu s-a dispus suspendarea.

Curtea Constituţională a arătat că solicitarea poate viza fie actul contestat, fie întregul dosar, însă această posibilitate nu trebuie transformată într-o practică mecanică34. Subliniem că rolul activ al judecătorului nu justifică solicitarea nediferenţiată a tuturor înscrisurilor atunci când numai o parte dintre acestea este necesară soluţionării cauzei, întrucât o asemenea practică majorează costurile, prelungeşte termenul de transmitere, consumă resurse fără utilitate procesuală şi poate conduce la comunicarea unor date personale sau comerciale străine obiectului litigiului. Principiul necesităţii este întărit şi de art. 22 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia judecătorul poate dispune numai probele şi măsurile necesare pentru aflarea adevărului, şi de principiul proporţionalităţii administrării probelor. Instanţa trebuie să identifice, pe cât posibil, actele solicitate prin dată, denumire ori categorie, iar solicitarea întregului dosar trebuie motivată prin raportare la obiectul concret al cauzei. Solicitarea întregului dosar, fără verificarea necesităţii, poate intra în tensiune nu numai cu economia procesului, ci şi cu principiul reducerii la minimum a datelor.

Prin urmare, adresa prin care instanţa solicită dosarul trebuie să delimiteze obiectul transmiterii, să indice dacă sunt necesare copii integrale ori extrase şi să precizeze forma solicitată - fizică sau electronică. O practică judiciară în care formula standard "înaintaţi copia integrală a dosarului" este utilizată independent de obiectul cauzei transferă asupra executorului un cost nejustificat şi încalcă principiul administrării proporţionale a probelor.

5.3. Aplicarea directă a art. 717 alin. (2) şi limitele sale în alte incidente execuţionale

Art. 717 alin. (2) C. proc. civ. este o normă specială pentru procedura de judecată a contestaţiei la executare, care nu reglementează în mod expres toate situaţiile în care instanţa poate solicita executorului copii de pe dosarul execuţional.

De pildă, în procedura validării popririi, reglementată de art. 790C. proc. civ., instanţa trebuie să verifice existenţa raporturilor dintre debitor şi terţul poprit, comunicarea adresei de poprire, obligaţiile terţului şi conduita ulterioară a acestuia. Executorul poate fi chiar titularul sesizării instanţei, potrivit art. 790 alin. (1), dar dosarul de executare rămâne suportul probator esenţial al cererii. Norma specială a validării nu conţine însă o dispoziţie echivalentă art. 717 alin. (2), care să stabilească în sarcina unei persoane determinate costurile copierii şi certificării dosarului. În materia conexării executărilor, art. 654 alin. (2) C. proc. civ. prevede: "În cazul în care dispune conexarea executărilor, instanţa, prin încheiere, se va pronunţa şi asupra cheltuielilor de executare efectuate până în momentul conexării. Totodată, instanţa va dispune trimiterea dosarelor conexate la executorul desemnat potrivit alin. (1)." În această situaţie, legea dispune transmiterea dosarelor în vederea continuării unei executări unice, însă nu clarifică dacă dosarele trebuie transmise în original, în copie ori în format electronic, cine suportă costul multiplicării necesare păstrării evidenţei la biroul iniţial şi în ce modalitate este acesta stabilit şi recuperat. În alte incidente - cereri privind înlocuirea executorului, întoarcerea executării, suspendarea, distribuirea sumelor, aplicarea penalităţilor, incidente privind terţii ori verificarea unor acte de executare în alte litigii - solicitarea înscrisurilor poate fi întemeiată pe art. 11C. proc. civ., care obligă orice persoană să sprijine realizarea justiţiei, pe art. 22C. proc. civ., privind rolul judecătorului, sau pe art. 298C. proc. civ., referitor la obligaţia autorităţii ori instituţiei publice care păstrează un înscris de a-l prezenta instanţei.

În toate aceste ipoteze, obligaţia de transmitere poate fi dedusă din normele generale, dar obligaţia de suportare a costului nu este reglementată la acelaşi nivel de precizie ca în contestaţia la executare. Aplicarea prin analogie a art. 717 alin. (2) C. proc. civ. este rezonabilă sub aspectul principiului potrivit căruia solicitantul ori partea interesată trebuie să suporte costurile, însă analogia nu rezolvă problema titlului executoriu, a momentului plăţii şi a finanţării solicitărilor dispuse exclusiv din oficiu. Această lacună justifică extinderea expresă a viitorului mecanism de plată la orice procedură judiciară în care instanţa solicită executorului transmiterea unor copii ori extrase certificate, indiferent dacă procedura este o contestaţie la executare, o validare a popririi, o conexare sau un alt incident.

5.4. Conţinutul economic al costului: reproducere, certificare, selecţie şi transmitere

Costul prevăzut de art. 717 alin. (2)C. proc. civ. nu poate fi redus la preţul unei coli de hârtie ori la tariful comercial al unei fotocopii. Operaţiunea solicitată executorului cuprinde mai multe componente, dintre care unele sunt materiale, iar altele presupun muncă profesională şi răspundere juridică.

În primul rând, trebuie identificat dosarul şi trebuie selectate actele care corespund solicitării instanţei. În al doilea rând, documentele sunt verificate sub aspectul integralităţii şi al ordinii cronologice. În al treilea rând, acestea sunt reproduse, scanate ori exportate din sistemul informatic. În al patrulea rând, copia este certificată pentru conformitate cu originalul, ceea ce presupune asumarea răspunderii pentru fidelitatea reproducerii. În al cincilea rând, documentele sunt numerotate, indexate, pregătite pentru expediere şi transmise prin poştă, curier, poştă electronică securizată ori platformă informatică. În unele dosare este necesară şi separarea sau protejarea unor date care nu pot fi comunicate în afara limitelor stabilite de instanţă.

Suma datorată trebuie să reflecte costul real, necesar şi rezonabil al acestor operaţiuni, fără a deveni un onorariu profesional suplimentar şi fără a produce profit nejustificat, dar şi fără a ignora costurile de personal, certificare şi transmitere.

Hotărârea Congresului Extraordinar al Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti nr. 2 din 17 februarie 200735 a urmărit stabilirea unor categorii şi limite pentru anumite cheltuieli de executare, precum formarea dosarului, redactarea adreselor, transmiterea prin poştă şi arhivarea. Totuşi, remarcăm că actul nu configurează un tarif naţional complet şi actualizat pentru copierea, scanarea, certificarea şi transmiterea către instanţă a unui dosar execuţional voluminos, în special în format electronic.

Absenţa unui tarif naţional specific produce două riscuri opuse. Pe de o parte, executorul poate solicita o sumă care nu este suficient fundamentată ori uniformă, ceea ce generează contestaţii şi suspiciunea unui cost arbitrar. Pe de altă parte, instanţa poate reduce suma prin raportare numai la preţul comercial al fotocopiei, ignorând operaţiunile de selecţie, certificare, organizare şi transmitere. Lipsa criteriilor afectează simultan protecţia părţii şi dreptul executorului la recuperarea costului real. Un tarif viitor trebuie să distingă cel puţin între reproducerea fizică alb-negru şi color, scanarea documentelor existente numai pe suport fizic, exportarea actelor deja electronice, certificarea, indexarea, suportul material, transmiterea poştală şi transmiterea electronică securizată. Tariful trebuie să fie maximal, transparent şi periodic actualizat, iar executorul trebuie să prezinte un calcul verificabil.

5.5. Neplata costurilor şi inexistenţa unui circuit procedural complet

Norma în vigoare obligă instanţa să pună în vedere părţii interesate plata, dar nu stabileşte un termen legal expres pentru achitare, nu indică destinatarul plăţii, nu instituie o procedură de estimare, nu precizează sancţiunea neplăţii şi nu atribuie în mod explicit caracter executoriu încheierii prin care costul este stabilit.

Această incompletitudine generează practici divergente. Unele instanţe solicită executorului să comunice mai întâi cuantumul estimat şi pun ulterior în vedere plata. Alte instanţe dispun transmiterea imediată, lăsând executorul să solicite ulterior plata direct părţii. În alte cauze, costul este inclus în cheltuielile de judecată prin hotărârea finală, uneori în sarcina debitorului urmărit, chiar dacă titularul obligaţiei iniţiale prevăzute de art. 717 alin. (2)C. proc. civ. era contestatorul sau altă parte interesată. Or, obligarea unei persoane la plată prin hotărârea finală nu asigură lichiditatea necesară efectuării operaţiunii anterior judecăţii şi nici recuperarea efectivă,atunci când partea obligată este insolvabilă. Executorul a selectat, copiat, certificat şi transmis deja documentele, astfel încât o creanţă recunoscută după luni sau ani nu înlătură problema finanţării iniţiale şi a riscului de neîncasare.

Costurile nu se încadrează fără dificultate nici în regimul clasic al cheltuielilor de judecată prevăzute de art. 451-453C. proc. civ., deoarece executorul nu este, de regulă, parte în contestaţie, iar suma nu este suportată de una dintre părţi pentru propria apărare, ci este datorată unui terţ obligat să furnizeze instanţei suportul documentar al judecăţii. Calificarea lor drept cheltuieli judiciare sui generis ("de un gen propriu") este mai adecvată, dar trebuie consacrată legislativ. În lipsa unui titlu executoriu clar, executorul ar trebui să introducă o cerere separată pentru recuperarea unei sume care poate fi redusă în raport cu costul procesului. O asemenea soluţie este formal posibilă, dar economic iraţională pentru creanţe mici şi administrativ împovărătoare pentru toate persoanele implicate, generând un nou litigiu exclusiv pentru recuperarea costului documentelor necesare litigiului anterior. De asemenea, suspendarea contestaţiei, anularea cererii sau refuzul examinării acesteia exclusiv pentru neplata costului copiilor ar afecta dreptul de acces la instanţă, iar Curtea Constituţională a exclus corect interpretarea potrivit căreia executorul ar putea condiţiona transmiterea de plata prealabilă şi a considerat că litigiul trebuie să continue independent de realizarea imediată a creanţei executorului36.

Dreptul pozitivprotejează, prin urmare, doar continuitatea judecăţii, darnu protejează suficient circuitul financiar al prestaţiei executorului. Tocmai această asimetrie trebuie corectată legislativ: transmiterea nu va fi condiţionată de plată, însă executorul trebuie să primească fie plata părţii, fie un avans din fonduri judiciare, iar suma trebuie să poată fi recuperată ulterior printr-un titlu executoriu simplu şi previzibil.

5.6. Persoana obligată la plată şi solicitările formulate din oficiu

Art. 717 alin. (2) C. proc. civ. utilizează sintagma "partea interesată", fără a o defini. În contestaţia la executare, aceasta este, de regulă, contestatorul, deoarece el a declanşat procedura în cadrul căreia copiile sunt necesare. Curtea Constituţională37 a utilizat aceeaşi interpretare, identificând partea interesată, în mod obişnuit, cu titularul contestaţiei. Totuşi, nu toate solicitările instanţei sunt determinate exclusiv de cererea contestatorului, instanţa putând aprecia ex officio necesitatea altor acte, explicaţii suplimentare sau a întregului dosar, chiar dacă partea a depus deja înscrisurile pe care îşi întemeiază contestaţia, caz în care imputarea automată a întregului cost contestatorului poate deveni discutabilă. Este de gândit dacă o soluţie echitabilă ar distinge între solicitarea determinată de obiectul şi motivele cererii (caz în care costul este avansat de solicitant) şi solicitarea suplimentară dispusă din oficiu (caz în care costul ar trebui avansat din bugetul instanţei/dintr-un buget public, urmând ca prin hotărârea finală să fie imputat părţii care cade în pretenţii, dacă sunt îndeplinite condiţiile legale).

În procedurile în care executorul însuşi este titularul cererii (e.g. validarea popririi) e nerezonabil ca acesta să fie considerat automat partea interesată obligată să suporte definitiv costul reproducerii propriului dosar, deşi sesizarea instanţei se realizează în exercitarea rolului său legal şi în interesul procedurii de executar, ci costul trebuie integrat în cheltuielile executării sau avansat de creditor, după natura cererii, cu drept de recuperare de la persoana căreia îi este imputabil incidentul.

5.7. Accesul la justiţie şi ajutorul public judiciar

Obligaţia de plată a costurilor copiilor urmăreşte un scop legitim: evitarea transferării asupra executorului a costului unui demers judiciar iniţiat în interesul unei părţi. Ea nu este incompatibilă, prin ea însăşi, cu art. 21 din Constituţie sau cu art. 6 par. 1 C.E.D.O., însă cuantumul şi mecanismul plăţii nu trebuie să împiedice accesul efectiv la instanţă. Jurisprudenţa C.E.D.O.38 admite că interesele bunei administrări a justiţiei pot justifica impunerea unor costuri, dar apreciază compatibilitatea acestora în raport cu cuantumul, situaţia materială a persoanei şi etapa procesuală în care plata este solicitată, iar un cost care afectează însăşi substanţa accesului la instanţă devine disproporţionat.

Protecţia persoanei lipsite de resurse poate fi realizată, în dreptul pozitiv, prin mecanismul general prevăzut de art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 51/2008, care prevede: "Ajutorul public judiciar se acordă şi în alte situaţii, proporţional cu nevoile solicitantului, în cazul în care costurile certe sau estimate ale procesului sunt de natură să îi limiteze accesul efectiv la justiţie, prin raportare la veniturile realizate şi cheltuielile dovedite, inclusiv din cauza diferenţelor de cost al vieţii dintre statul membru în care acesta îşi are domiciliul sau reşedinţa obişnuită şi cel din România." Totuşi, art. 8 alin. (3) reglementează criteriul general şi proporţionalitatea acordării ajutorului public judiciar, iar nu o formă autonomă a acestuia, formele susceptibile de a fi acordate fiind cele enumerate de art. 6 din O.U.G. nr. 51/2008. Or, în configuraţia actuală, acest din urmă articol nu include în mod expres plata costurilor copierii, scanării, selectării, indexării, certificării şi transmiterii către instanţă a actelor dosarului de executare. În consecinţă, doar din caracterul general al art. 8 alin. (3) nu poate fi dedus un temei legal neechivoc pentru plata directă, din fondul pentru ajutor public judiciar, a acestor costuri către executorul judecătoresc. Or, posibilitatea acordării ajutorului trebuie consacrată expres prin introducerea unei forme distincte la art. 6 şi a procedurii corespunzătoare de stabilire şi plată, astfel încât aplicarea sa să nu depindă de interpretări judiciare divergente.

Soluţia legislativă trebuie să asigure simultan două rezultate: partea vulnerabilă nu trebuie împiedicată să formuleze contestaţia la executare, iar executorul judecătoresc nu trebuie obligat să finanţeze din fonduri proprii accesul acesteia la justiţie. În cazul acordării ajutorului public judiciar, suma stabilită de instanţă ar trebui plătită direct persoanei obligate să furnizeze documentele, din fondul distinct prevăzut în bugetul Ministerului Justiţiei, iar recuperarea ulterioară a sumelor avansate de stat poate opera în condiţiile expres prevăzute de ordonanţă: de la partea adversă, dacă aceasta cade în pretenţii; de la beneficiarul care a obţinut ajutorul cu rea-credinţă, prin ascunderea adevărului; ori, după caz, de la beneficiarul care, printr-un comportament procesual nediligent, a cauzat pierderea procesului sau a exercitat abuziv acţiunea. Simpla îmbunătăţire ulterioară a situaţiei materiale stinge dreptul la ajutor public judiciar pentru viitor, potrivit art. 10, dar nu constituie, prin ea însăşi, un temei automat pentru restituirea sumelor deja avansate de stat.

5.8. Digitalizarea ca instrument de reducere, iar nu de negare a costurilor

Transmiterea electronică poate diminua semnificativ costurile cu hârtia, imprimarea, manipularea şi expedierea, însă nu înlătură toate costurile operaţiunii. Se înţelege că documentele vechi trebuie scanate, actele trebuie selectate şi indexate, conformitatea trebuie certificată, fişierele trebuie protejate împotriva modificării şi accesului neautorizat, iar sistemele informatice trebuie întreţinute. Pentru actele nativ electronice nu se justifică perceperea unui tarif identic fotocopierii fizice per pagină, dar pot exista costuri rezonabile de extragere, verificare, certificare, semnare electronică şi transmitere securizată. Tariful trebuie să reflecte natura efectivă a operaţiunii, nu să reproducă mecanic modelul hârtiei în mediul digital.

O reformă eficientă presupune interoperabilitatea dintre platformele executorilor şi sistemul informatic al instanţelor, transmiterea prin canale securizate, confirmarea automată a primirii şi păstrarea unui jurnal al documentelor comunicate. În acest mod, acelaşi dosar nu va mai fi copiat integral de fiecare dată când apare un incident, iar instanţa va putea solicita numai actele suplimentare necesare. Digitalizarea trebuie însoţită de reguli privind dimensiunea fişierelor, formatul, semnătura electronică, protecţia datelor, păstrarea dovezii transmiterii şi costurile eligibile. Simpla formulă "se transmite electronic" nu rezolvă problema dacă biroul este obligat să transforme mii de pagini fizice în fişiere digitale fără o sursă de finanţare.

5.9. Evaluarea constituţională a mecanismului actual

Din perspectiva art. 1 alin. (5) din Constituţie, principala vulnerabilitate a reglementării constă în caracterul incomplet al normei art. 717 alin. (2) C. proc. civ. ce identifică obligaţia de plată, dar nu asigură previzibilitatea circuitului prin care aceasta este determinată şi executată. Partea nu cunoaşte întotdeauna anticipat cuantumul şi criteriile de calcul, executorul nu dispune de un titlu expres configurat, iar instanţa nu are o procedură unitară de avansare şi regularizare. E real că din perspectiva art. 21 din Constituţie, executorul nu poate bloca transmiterea şi nici instanţa nu poate condiţiona automat judecata de plata unei sume pe care partea nu o poate suporta, dar accesul liber la justiţie nu presupune ca un profesionist privat să suporte definitiv, din resurse proprii, costul material al accesului altuia la instanţă. Credem că obligaţia pozitivă a statului este aceea de a crea un mecanism de ajutor şi avansare, nu de a converti prestaţia executorului într-un serviciu gratuit.

Din perspectiva art. 44 din Constituţie şi a art. 1 din Protocolul nr. 1, creanţa executorului dobândeşte protecţie patrimonială atunci când este suficient de determinată, dar reglementarea actuală face dificilă tocmai determinarea printr-un act executoriu clar a cuantumului şi a debitorului, ceea ce poate menţine dreptul la nivelul unei pretenţii litigioase şi costisitor de valorificat.Art. 42 din Constituţie şi art. 4 C.E.D.O. nu reprezintă temeiul principal al criticii în această materie, întrucât obligaţia de cooperare cu instanţa face parte, în principiu, din sarcinile normale ale unei profesii învestite cu autoritate publică. Relevanţa interdicţiei muncii obligatorii apare numai prin efectul cumulativ al sarcinilor, dacă obligaţiile de copiere, certificare, arhivare şi prestare fără mecanisme efective de plată ating o amploare aptă să creeze un dezechilibru profesional considerabil.

Concluzia este că norma nu este neconstituţională prin faptul că obligă executorul să transmită documentele înaintea plăţii, ci este incompletă sub aspectul mecanismului prin care costul legal datorat este avansat, stabilit şi recuperat, deci remediul adecvat este unul legislativ şi administrativ, iar nu legitimarea refuzului executorului de a coopera cu instanţa.

5.10. Propuneri de lege ferenda

Reformularea art. 717 alin. (2) C. proc. civ. Se propune următoarea redactare: Art. 717 alin. (2) C. proc. civ.:"Instanţa sesizată va solicita de îndată executorului judecătoresc să îi transmită, în termenul fixat, copiile certificate de pe actele dosarului de executare necesare soluţionării cauzei. Solicitarea va identifica actele ori categoriile de acte necesare şi forma în care acestea vor fi transmise. Instanţa poate solicita copia integrală a dosarului numai atunci când obiectul sau motivele cererii fac necesară examinarea executării în ansamblul său. Transmiterea se realizează cu prioritate în format electronic, prin mijloace care asigură autenticitatea, integritatea, confidenţialitatea şi dovada primirii." Noua redactare ar elimina practica solicitării nemotivate a dosarului integral, ar consacra prioritatea formei electronice şi ar corela obligaţia de transmitere cu principiile necesităţii şi minimizării datelor.

Introducerea unei proceduri de estimare şi avansare a costurilor. După alin. (2) al art. 717C. proc. civ. se propune introducerea alin. (2¹)-(2³): Art. 717 alin. (2¹):"În termen de 3 zile lucrătoare de la primirea solicitării, executorul judecătoresc comunică instanţei o estimare a costurilor, întocmită potrivit tarifului prevăzut la alin. (2⁷), cu indicarea numărului de file sau fişiere, a operaţiunilor necesare, a modalităţii de transmitere şi a contului în care plata poate fi efectuată. Dacă transmiterea trebuie realizată înaintea definitivării estimării, executorul va comunica documentele în termenul stabilit de instanţă, urmând ca suma să fie regularizată ulterior."Art. 717 alin. (2²):"Instanţa pune în vedere părţii interesate să avanseze suma estimată în termen de 5 zile de la comunicare. Plata se efectuează în contul indicat de executorul judecătoresc ori, dacă normele metodologice prevăd astfel, într-un cont cu afectaţiune specială al instanţei. Neplata nu suspendă obligaţia executorului de transmitere şi nu împiedică judecarea cauzei."Art. 717 alin. (2³):"În cazul în care partea solicită ajutor public judiciar, obligaţia de plată se suspendă până la soluţionarea cererii, fără a fi suspendată transmiterea actelor. Dacă ajutorul este acordat, suma se avansează executorului judecătoresc din bugetul destinat ajutorului public judiciar." Opinăm că această soluţie păstrează integral accesul la instanţă, dar împiedică transformarea obligaţiei executorului într-o finanţare gratuită.

Stabilirea costului definitiv şi caracterul executoriu al încheierii. Se propune introducerea alin. (2⁴): Art. 717 alin. (2⁴) C. proc. civ.:"După transmiterea copiilor, executorul judecătoresc depune situaţia definitivă a costurilor şi documentele justificative. Instanţa stabileşte suma datorată prin încheiere executorie, după verificarea realităţii, necesităţii şi caracterului rezonabil al costurilor. Încheierea constituie titlu executoriu în favoarea executorului judecătoresc împotriva persoanei obligate la plată ori, după caz, împotriva statului, în limita ajutorului public judiciar acordat." Această normă ar elimina necesitatea unui litigiu separat, ar permite controlul judecătoresc al cuantumului şi ar asigura executorului un titlu rapid şi proporţional.

Solicitările dispuse din oficiu. Se propune introducerea alin. (2⁵):Art. 717 alin. (2⁵) C. proc. civ.:"Atunci când transmiterea unor acte suplimentare ori a întregului dosar este dispusă exclusiv din oficiu şi costul nu poate fi atribuit în mod rezonabil unei cereri formulate de parte, acesta se avansează din bugetul Ministerului Justiţiei destinat cheltuielilor judiciare. Prin hotărârea asupra fondului, instanţa poate include suma în cheltuielile de judecată şi o poate pune, în tot sau în parte, în sarcina părţii care a căzut în pretenţii, potrivit legii." Soluţia propusă recunoaşte că probatoriul ordonat exclusiv pentru buna administrare a justiţiei nu poate fi finanţat automat de executor sau de o parte care nu l-a solicitat.

Comunicarea electronică. Se propune introducerea alin. (2⁶):Art. 717 alin. (2⁶) C. proc. civ.:"Pentru documentele existente în format electronic nu se datorează costuri de fotocopiere. Pot fi percepute numai costurile efective de selectare, verificare, indexare, certificare, semnare electronică şi transmitere securizată, în limitele tarifului legal. Pentru documentele existente numai pe suport fizic se pot percepe şi costurile de scanare sau reproducere." Această normă ar împiedica perceperea artificială a unui tarif per pagină pentru un fişier deja existent şi ar recunoaşte, simultan, costurile reale ale certificării şi transmiterii.

Instituirea unui tarif naţional transparent. Se propune introducerea alin. (2⁷): Art. 717 alin. (2⁷) C. proc. civ.:"Tarifele maximale pentru copierea, scanarea, selectarea, indexarea, certificarea şi transmiterea actelor dosarului de executare se stabilesc prin ordin al ministrului justiţiei, după consultarea Consiliului Superior al Magistraturii şi a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti. Tarifele se întemeiază pe costurile reale şi rezonabile ale operaţiunilor, se diferenţiază în funcţie de suportul fizic sau electronic şi se actualizează periodic." Apreciem că tariful trebuie să fie suficient de detaliat pentru a garanta transparenţa, dar suficient de flexibil pentru a reflecta variaţiile costurilor poştale, informatice şi materiale.

Aplicarea mecanismului în toate incidentele judiciare. Se propune introducerea alin. (2⁸):Art. 717 alin. (2⁸) C. proc. civ.:"Dispoziţiile alin. (2)-(2⁷) se aplică în mod corespunzător ori de câte ori, în cursul unei proceduri judiciare privind executarea silită, instanţa solicită executorului judecătoresc transmiterea unor copii, extrase, relaţii sau a dosarului de executare, inclusiv în procedurile de validare a popririi, conexare a executărilor, înlocuire a executorului, suspendare, întoarcere a executării şi distribuire a sumelor". Credem că această normă ar înlătura lacuna existentă în afara contestaţiei la executare şi ar crea un regim unitar.

Completarea O.U.G. nr. 51/2008. La art. 6, după lit. d), se propune introducerea lit. e), cu următorul cuprins: "e)plata, integrală sau parţială, a costurilor copierii, scanării, selectării, indexării, certificării şi transmiterii către instanţă a actelor ori dosarelor pe care o persoană este obligată prin lege să le furnizeze, dacă aceste costuri incumbă solicitantului, iar plata lor i-ar limita accesul efectiv la justiţie." În Secţiunea a 4¹-a propusă supra, la pct. 4.8, după art. 32² se introduce art. 32³:Art. 32³ - Plata costurilor furnizării documentelor către instanţă: "(1) Ajutorul public judiciar în forma prevăzută la art. 6 lit. e) se solicită instanţei învestite cu soluţionarea cauzei în care documentele sunt necesare. Formularea cererii şi neplata costului nu suspendă obligaţia persoanei de a transmite documentele şi nu împiedică soluţionarea cauzei.(2) Cererea se însoţeşte de estimarea costurilor, întocmită potrivit tarifului legal, cu indicarea documentelor, a operaţiunilor necesare şi a modalităţii de transmitere. Instanţa verifică realitatea, necesitatea şi caracterul rezonabil al costurilor şi stabileşte, prin încheiere executorie, suma avansată integral sau parţial de stat.(3) Încheierea se comunică persoanei obligate să furnizeze documentele şi compartimentului economic al tribunalului competent. Plata se efectuează direct persoanei îndreptăţite, în termen de 15 zile de la comunicarea încheierii.(4) Dispoziţiile art. 18-21 se aplică în mod corespunzător." În mod corelativ, art. 7 din O.U.G. nr. 51/2008 se propune a avea următorul cuprins: "Art. 7. -Ajutorul public judiciar se poate acorda, separat sau cumulat, în oricare dintre formele prevăzute la art. 6. Valoarea ajutorului public judiciar acordat, separat sau cumulat, în formele prevăzute la art. 6 lit. a)-c), c¹) şi e), nu poate depăşi, în cursul unei perioade de un an, suma maximă echivalentă cu 10 salarii de bază minime brute pe ţară la nivelul anului în care a fost formulată cererea de acordare." De asemenea, art. 22 alin. (3) se propune a avea următorul cuprins: "(3) Sumele reprezentând onorariile avocatului, expertului, traducătorului, interpretului, executorului judecătoresc sau mediatorului, precum şi cheltuielile prevăzute la art. 6 lit. c¹) şi e), se plătesc direct persoanei îndreptăţite, în cont bancar, prin virament sau, după caz, în numerar, prin compartimentele economice ale tribunalelor."

În opinia noastră, costurile documentelor solicitate exclusiv din oficiu de instanţă, fără a putea fi atribuite în mod rezonabil unei cereri formulate de parte, nu intră în mecanismul ajutorului public judiciar, ci se avansează din bugetul destinat cheltuielilor judiciare, potrivit completării propuse pentru art. 717 alin. (2⁵) din Codul de procedură civilă.

5.11. Autorităţile competente şi măsurile administrative necesare

Iniţiativa legislativă trebuie să aparţină Ministerului Justiţiei, întrucât reforma priveşte simultan Codul de procedură civilă, organizarea profesiei de executor judecătoresc, bugetele instanţelor şi ajutorul public judiciar. Proiectul trebuie elaborat în cooperare cu Consiliul Superior al Magistraturii, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, Ministerul Finanţelor, Autoritatea pentru Digitalizarea României şi autoritatea naţională competentă în materia protecţiei datelor.

Anterior stabilirii tarifului trebuie realizat un studiu privind numărul solicitărilor anuale, volumul mediu al dosarelor, proporţia documentelor fizice şi electronice, costul real al operaţiunilor, frecvenţa neplăţii şi cuantumul sumelor nerecuperate. Tariful nu poate fi stabilit intuitiv sau exclusiv prin negociere instituţională, ci trebuie fundamentat pe date contabile şi tehnice verificabile. Normele metodologice trebuie să conţină un formular unic de solicitare, un model de deviz, termene standard, reguli pentru plata din bugetul instanţei, procedura de regularizare, formatul electronic acceptat, cerinţele semnăturii, regulile de protecţie a datelor şi interoperabilitatea cu dosarul electronic al instanţei.

Apreciem necesară şi instituirea unui mecanism statistic prin care instanţele şi executorii să raporteze anual numărul solicitărilor, volumul documentelor, sumele stabilite, sumele achitate de părţi, plăţile efectuate ca ajutor public judiciar şi creanţele nerecuperate. Aceste date vor permite verificarea eficienţei reformei şi ajustarea periodică a tarifelor.

5.12. Concluzii intermediare

Art. 717 alin. (2) C. proc. civ. consacră două obligaţii autonome: executorul transmite actele necesare, iar partea interesată suportă costul. Neplata nu poate justifica refuzul cooperării sau paralizarea judecăţii, dar nici nu transformă prestaţia într-una gratuită. Lacuna priveşte devizul, momentul plăţii, solicitările dispuse din oficiu, titlul executoriu şi protecţia persoanei fără resurse. Reforma propusă păstrează accesul efectiv la justiţie şi închide circuitul financiar prin solicitarea limitată la actele necesare, transmiterea electronică prioritară, tarif naţional, estimare şi regularizare, avansarea de către parte ori din bugetul instanţei, ajutor public judiciar şi încheiere executorie pentru costul definitiv. Digitalizarea reduce cheltuiala, fără a nega costul selecţiei, certificării şi securizării.

VI. Arhiva activităţii executorului judecătoresc între proprietatea publică a statului şi finanţarea privată a conservării. Obligaţiile creatorului şi deţinătorului, externalizarea serviciilor arhivistice şi tranziţia către arhivarea electronică

Arhiva activităţii executorului judecătoresc este proprietatea statului, dar este creată, organizată şi păstrată curent de biroul profesional. Costurile sale au caracter instituţional şi cumulativ: ele continuă după închiderea dosarului şi includ spaţiul, personalul, conservarea, accesul, preluarea arhivelor birourilor încetate, externalizarea autorizată şi tranziţia către arhivarea electronică. Calificarea publică a arhivei nu impune plata bugetară a tuturor cheltuielilor curente, însă nici natura liberală a profesiei nu justifică suportarea nelimitată a conservării pe termen lung a unui bun public.

6.1. Regimul special instituit de Legea nr. 188/2000. Proprietatea statului şi obligaţia biroului de a avea arhivă proprie

În Legea nr. 188/2000, norma specială privind arhiva se regăseşte în art. 63 alin. (1)-(3) care prevede: "(1) Biroul executorului judecătoresc va avea arhivă şi registratură proprii.(2) Arhiva activităţii executorilor judecătoreşti este proprietatea statului, se păstrează, se conservă şi se predă în condiţiile legii.(3) Secretariatul va efectua operaţiuni privind primirea, înregistrarea şi expedierea corespondenţei, înregistrarea şi îndosarierea actelor, păstrarea registrelor, precum şi alte lucrări cu caracter auxiliar necesare pentru buna desfăşurare a activităţii executorului judecătoresc." Textul configurează două poziţii juridice care trebuie distinse. Statul este titularul dreptului de proprietate asupra arhivei, în timp ce executorul judecătoresc este creatorul documentelor şi deţinătorul ori custodele lor funcţional, obligat să organizeze evidenţa, să asigure păstrarea şi conservarea şi să permită utilizarea documentelor în condiţiile legii. Proprietatea şi custodia nu se confundă: statul nu exercită zilnic administrarea materială a fiecărui dosar, iar executorul nu dobândeşte, prin suportarea cheltuielilor de păstrare, un drept de proprietate privată asupra arhivei.

Art. 64 din Legea nr. 188/2000 adaugă că "Activitatea de arhivă şi de secretariat a birourilor executorilor judecătoreşti se reglementează prin regulamentul de aplicare a prezentei legi." Norma reprezintă temeiul special al obligaţiilor dezvoltate prin Regulamentul de aplicare, dar nu conţine o regulă privind finanţarea arhivei,nu delimitează perioada pentru care aceasta trebuie păstrată efectiv la sediul biroului, nu stabileşte momentul de la care costurile conservării pe termen lung trebuie preluate de o structură comună şi nu reglementează externalizarea arhivei active către operatori economici autorizaţi. Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 confirmă caracterul obligatoriu al activităţii arhivistice. Art. 80 alin. (1) din Regulament prevede că "Executorul judecătoresc va ţine lucrările de registratură, secretariat şi arhivă, precum şi o evidenţă financiar-contabilă pentru activitatea desfăşurată de biroul său", iar art. 89 stabileşte că, în afara registrelor profesionale, executorii "vor păstra dosarele cauzelor executate, în funcţie de criteriile stabilite de nomenclatorul indicilor de păstrare a documentelor". Obligaţia de răspundere directă este formulată de art. 92 alin. (1) şi (2) din Regulament: "(1) Executorul judecătoresc răspunde de depozitarea şi conservarea arhivei biroului în condiţiile şi la termenele stabilite de dispoziţiile legale privind fondul arhivistic naţional.(2) Arhiva se află în păstrarea unui secretar sau, după caz, a arhivarului angajat de executorul judecătoresc."

Aceste dispoziţii demonstrează că obligaţia arhivistică nu poate fi îndeplinită numai prin rezervarea unui spaţiu fizic în sediul profesional, ci presupune personal, organizare, inventariere, depozitare şi conservare conformă. Executorul răspunde juridic pentru arhivă,chiar dacă operaţiunile materiale sunt realizate de un secretar, de un arhivar angajat ori, în condiţiile legii, de un operator autorizat. Apreciem că sintagma "arhivă proprie" trebuie interpretată în sens instituţional, ca obligaţie a biroului de a avea o arhivă individualizată, inventariată şi controlabilă, iar nu neapărat în sensul că fiecare document trebuie să se afle, pe întreaga durată de păstrare, în acelaşi imobil în care funcţionează biroul. O interpretare exclusiv locativă ar deveni nerezonabilă pentru birourile cu activitate îndelungată şi volum ridicat de dosare, deoarece ar obliga profesionistul fie să extindă continuu sediul, fie să închirieze succesiv spaţii suplimentare, chiar dacă există operatori autorizaţi şi soluţii centralizate apte să ofere condiţii superioare de conservare.

6.2. Predarea arhivei la încetarea activităţii. O soluţie de continuitate instituţională care nu reglementează costurile

Regulamentulde aplicare a Legii nr. 188/2000 conţine norme exprese pentru ipoteza încetării activităţii executorului. Art. 51 alin. (1)-(4) prevede, în esenţă, inventarierea şi sigilarea arhivei de către o comisie desemnată de Camera executorilor judecătoreşti, preluarea acesteia de Cameră atunci când în circumscripţie nu mai funcţionează niciun executor şi predarea către un alt executor din aceeaşi circumscripţie atunci când activitatea poate fi continuată de acesta. Soluţia urmăreşte continuitatea accesului la dosare şi evitarea abandonării arhivei ca efect al încetării funcţiei, al pensionării, al decesului, al excluderii ori al schimbării sediului. Ea este necesară, dar incompletă, deoarece nu stabileşte cine suportă costurile inventarierii, ambalării, transportului, prelucrării arhivistice, dezinsecţiei, depozitării, digitalizării, personalului şi eliberării ulterioare a copiilor sau certificatelor. În lipsa unei norme exprese, costul poate fi transferat de la biroul care încetează către executorul desemnat să preia arhiva ori către Camera profesională, fără ca noul custode să fi creat documentele, să fi încasat onorariile dosarelor şi să dispună de un buget afectat păstrării acestora. Obligaţia de continuitate este astfel reglementată,dar circuitul financiar care trebuie să o susţină rămâne nedeterminat.

Reglementarea generală cuprinsă în art. 18 alin. (2) din Legea nr. 16/1996 confirmă că, în cazul încetării activităţii unui profesionist care îşi desfăşoară activitatea în baza unei legi speciale, arhiva poate fi preluată de profesionistul asociat ori de organizaţia profesională din care acesta face parte, la solicitarea expresă a acestora. Textul oferă un cadru pentru preluare, dar nici acesta nu instituie un mecanism general de finanţare a conservării arhivelor profesiilor juridice după încetarea titularului.

Rezultă că actualul sistem reglementează traseul juridic al arhivei, dar nu şi traseul financiar al obligaţiei de conservare. Camera ori executorul care preia arhiva dobândeşte sarcini de administrare şi răspundere, însă nu dobândeşte automat şi resursele necesare. Această omisiune este cu atât mai importantă cu cât arhiva preluată poate proveni de la un birou cu activitate desfăşurată timp de mai multe decenii şi poate ocupa un volum material considerabil.

6.3. Arhiva executorului judecătoresc ca obiect al proprietăţii publice a statului

Calificarea arhivei drept proprietate a statului trebuie coroborată cu art. 554 alin. (1) C. civ., potrivit căruia: "Bunurile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public formează obiectul proprietăţii publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea." În cazul arhivei executorilor, declaraţia legii este expresă: art. 63 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 atribuie statului proprietatea asupra arhivei, iar natura documentelor, rezultate din îndeplinirea unor acte de autoritate publică, confirmă interesul public al bunului. Această calificare a fost examinată direct prin Decizia C.C.R. nr. 241 din 9/202539, pronunţată în controlul anterior promulgării unei legi de modificare a Legii nr. 188/2000. La P. 69,: "69. Curtea reţine că, potrivit art. I pct. 67 [cu referire la art. 63 alin. (2) şi (6)], arhiva activităţii executorilor judecătoreşti este proprietatea statului, iar executorii judecătoreşti şi, după caz, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti şi Camerele executorilor judecătoreşti au obligaţia să asigure integritatea sa şi să aloce rezervele necesare pentru protejarea şi păstrarea acesteia în condiţii de siguranţă. De asemenea, potrivit art. I pct. 1 [cu referire la art. 2 alin. (2)], actul îndeplinit de executorul judecătoresc, în limitele competenţelor legale, purtând ştampila şi semnătura acestuia, precum şi numărul de înregistrare şi data, este act de autoritate publică şi are forţa probantă prevăzută de lege şi, după caz, forţă executorie. Totodată, art. 554 din Codul civil prevede că «bunurile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public formează obiectul proprietăţii publice (...)», iar activitatea prestată de executorii judecătoreşti, care sunt învestiţi să îndeplinească servicii de interes public, se materializează în documente care constituie arhiva birourilor de executare silită. Prin urmare, arhiva executorilor judecătoreşti reprezintă instrumentum pentru activitatea desfăşurată de executorii judecătoreşti, care la rândul său este un serviciu de interes public, astfel că arhiva este obiect al proprietăţii publice a statului. În aceste condiţii, Curtea reţine că încredinţarea arhivei privind activitatea executorului judecătoresc, care reprezintă proprietatea publică a statului, unor operatori economici autorizaţi conform Legii nr. 16/1996, selectaţi prin grija Camerelor, ar fi trebuit să fie supusă dezbaterii şi în Senat."

Considerentul Curţii este esenţial, dar trebuie utilizat cu precizie deoarece legea examinată nu a intrat în vigoare, fiind declarată neconstituţională în ansamblu pentru încălcarea principiului bicameralismului, iar Curtea nu a analizat constituţionalitatea intrinsecă a tuturor soluţiilor propuse. Decizia nu consacră, prin ea însăşi, obligaţia bugetului de stat de a suporta toate costurile arhivei şi nici nu pune în vigoare soluţia încredinţării către operatori autorizaţi, dar confirmă, în termeni neechivoci, natura de proprietate publică a arhivei şi relevanţa constituţională a modului în care aceasta este încredinţată şi administrată.

Este de remarcat că proiectul legislativ examinat de Curte urmărea tocmai reglementarea uneia dintre soluţiile identificate în practică: posibilitatea încredinţării arhivei către operatori economici autorizaţi conform Legii nr. 16/1996, selectaţi prin grija Camerelor executorilor judecătoreşti. Faptul că soluţia nu a intrat în vigoare din motive de procedură legislativă nu îi infirmă oportunitatea, ci demonstrează necesitatea reluării sale într-un proiect adoptat cu respectarea competenţei ambelor Camere şi însoţit de reguli clare privind selecţia operatorilor, finanţarea, răspunderea şi controlul.

6.4. Raportul dintre regimul special al arhivei executorilor şi Legea nr. 16/1996

Legea nr. 16/1996 distinge între calitatea de creator sau deţinător al documentelor şi apartenenţa anumitor documente la Fondul Arhivistic Naţional al României. Art. 1 stabileşte că documentele create, între altele, de profesioniştii care îşi desfăşoară activitatea în baza unei legi speciale pot constitui izvoare istorice şi alcătuiesc Fondul Arhivistic Naţional, iar statul le asigură protecţie specială. Art. 2 precizează însă că apartenenţa la Fond este legată de valoarea istorică a documentelor. Prin urmare, nu trebuie afirmat că fiecare înscris din fiecare dosar de executare face automat parte din Fondul Arhivistic Naţional, deoarece această calificare presupune evaluarea valorii documentare şi aplicarea procedurilor arhivistice de selecţionare, dar întreaga arhivă a executorilor este proprietatea statului în temeiul legii speciale a profesiei, indiferent dacă toate unităţile arhivistice vor fi sau nu păstrate permanent ca parte a Fondului Arhivistic Naţional. Această diferenţă explică de ce arhiva poate cuprinde documente cu termene diferite de păstrare, unele supuse eliminării după selecţionare, iar altele destinate conservării permanente.

Art. 4 din Legea nr. 16/1996 prevede: "Persoanele fizice şi persoanele juridice, creatoare şi deţinătoare de documente care fac parte din Fondul Arhivistic Naţional al României, denumite în continuare creatori şi deţinători de documente, răspund de evidenţa, inventarierea, selecţionarea, păstrarea şi folosirea documentelor în condiţiile prevederilor prezentei legi." Norma justifică atribuirea unor obligaţii materiale creatorului şi deţinătorului, chiar dacă documentele servesc unui interes public.

Răspunderea executorului pentru arhivă nu este, prin ea însăşi, anormală, deoarece acesta creează documentele, le utilizează curent, cunoaşte structura dosarelor şi este cel mai bine plasat pentru organizarea evidenţei în perioada activă a acestora. Însă, obligaţiile devin mult mai complexe prin coroborarea art. 7-12 din Legea nr. 16/1996. Creatorii şi deţinătorii trebuie să înregistreze şi să ţină evidenţa documentelor, să le grupeze anual în unităţi arhivistice potrivit nomenclatorului, să realizeze inventarele şi predarea internă către depozit, să efectueze selecţionarea numai cu respectarea procedurii legale şi să păstreze documentele în condiţii care să le protejeze împotriva distrugerii, degradării şi sustragerii. În special, art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 16/1996 prevede: "(1) Creatorii şi deţinătorii de documente sunt obligaţi să păstreze documentele create sau deţinute în condiţii corespunzătoare, asigurându-le împotriva distrugerii, degradării, sustragerii ori comercializării în alte condiţii decât cele prevăzute de lege.(2) Persoanele juridice creatoare şi deţinătoare de documente sunt obligate să le păstreze în spaţii special amenajate pentru arhivă." Această obligaţie exclude păstrarea improvizată în încăperi improprii, în spaţii expuse umezelii, incendiului, accesului neautorizat ori degradării suportului. Depozitarea conformă presupune, după caz, rafturi şi mobilier adecvat, controlul accesului, sisteme de alarmare şi stingere a incendiilor, protecţie împotriva factorilor de mediu, evidenţa mişcării unităţilor arhivistice şi personal pregătit.

Caracterul inevitabil al costurilor rezultă chiar din conţinutul normelor legale: biroul nu poate renunţa la păstrare pentru motivul lipsei spaţiului, nu poate elimina documentele fără selecţionarea şi avizele prevăzute de lege şi nu poate utiliza orice depozit ori orice prestator. Pe măsura acumulării dosarelor, obligaţia de conservare devine o cheltuială distinctă de costurile curente ale executării şi continuă indiferent dacă dosarele respective au generat ori nu onorarii efectiv încasate.

6.5. Dimensiunea economică a obligaţiei de arhivare. Costuri curente şi costuri structurale

Pentru formularea unei soluţii echilibrate este necesară separarea costurilor arhivei în funcţie de natura lor. Prima categorie cuprinde costurile curente ale formării şi administrării dosarului cât timp acesta este activ sau consultat frecvent: îndosariere, numerotare, înregistrare, inventariere, păstrare temporară, personal de secretariat şi organizarea accesului. Aceste costuri sunt strâns legate de funcţionarea biroului şi credem că pot fi incluse, în limite rezonabile, în structura economică generală a profesiei şi în cheltuielile aferente dosarelor. A doua categorie priveşte conservarea pe termen mediu şi lung a dosarelor închise, care nu mai generează activitate remunerată, dar ocupă spaţiu, necesită protecţie, inventariere, verificări, manipulare şi posibilitatea dezarhivării. Aceste cheltuieli cresc cumulativ şi nu se raportează exclusiv la activitatea curentă ori la veniturile anului în care dosarul a fost instrumentat. A treia categorie cuprinde costurile transferului la încetarea activităţii, la schimbarea sediului sau la preluarea arhivei de Cameră ori de un alt executor: evaluarea stării documentelor, inventarierea completă, ambalarea, transportul, igienizarea, rearanjarea şi integrarea în noul sistem de evidenţă. A patra categorie priveşte externalizarea către un operator autorizat: tarife de prelucrare, depozitare, conservare, servicii de acces şi dezarhivare, eliberarea copiilor, transportul, asigurarea şi auditul condiţiilor contractuale. A cincea categorie priveşte arhiva electronică: scanarea documentelor fizice, extragerea metadatelor, indexarea, semnarea ori sigilarea electronică, stocarea redundantă, controlul integrităţii, migrarea formatelor, securitatea cibernetică, auditul şi păstrarea accesibilităţii în timp.

Această clasificare demonstrează de ce simpla afirmaţie că arhivarea reprezintă o cheltuială normală a profesiei nu este suficientă. Este rezonabil ca biroul să suporte organizarea arhivei curente, dar devine discutabil ca acelaşi profesionist să finanţeze pe termen nedefinit conservarea unei arhive publice istorice ori preluarea arhivei altui birou, în lipsa unei limite, a unei compensaţii sau a unei infrastructuri comune.

În acelaşi timp, nu este justificată nici transferarea integrală a tuturor costurilor către stat, deoarece o parte dintre acestea reprezintă cheltuieli operaţionale normale ale biroului, iar o finanţare publică nelimitată ar diminua stimulentele pentru organizare eficientă, selecţionare la termen, digitalizare şi controlul volumului documentar. Apreciem că soluţia trebuie să fie una diferenţiată, bazată pe perioada de păstrare, natura documentului, utilitatea curentă şi entitatea care exercită efectiv custodia.

6.6. Externalizarea serviciilor arhivistice către operatori economici autorizaţi

Legea generală permite prestarea serviciilor arhivistice de către operatori economici autorizaţi. Art. 19 alin. (1) din Legea nr. 16/1996 prevede: "Operatorii economici pot presta servicii de păstrare, conservare, restaurare, legătorie, prelucrare arhivistică şi utilizare a documentelor cu valoare practică pe care le deţin, denumite în continuare servicii arhivistice, numai după obţinerea autorizaţiei de funcţionare din partea Arhivelor Naţionale sau a serviciilor judeţene/Serviciului Municipiului Bucureşti ale/al Arhivelor Naţionale, după caz." Autorizaţia presupune verificarea competenţei profesionale, a personalului, a bazei materiale, a spaţiilor, echipamentelor şi regulilor interne de practică arhivistică. Prin urmare, executorul nu poate contracta în mod legitim servicii de păstrare sau conservare cu un simplu depozitar comercial neautorizat, chiar dacă acesta ar oferi spaţiu la un preţ redus. Externalizarea nu transferă proprietatea arhivei şi nu exonerează în mod necesar executorul, Camera ori Uniunea de toate obligaţiile de control. Contractul trebuie să stabilească regimul accesului, termenele de dezarhivare, interdicţia utilizării documentelor în alte scopuri, confidenţialitatea, protecţia datelor, răspunderea pentru deteriorare sau pierdere, continuitatea serviciului, transferul arhivei la încetarea autorizaţiei operatorului şi dreptul de control al instituţiilor profesionale şi al Arhivelor Naţionale.

Actualul cadru nu reglementează suficient particularităţile externalizării arhivei executorilor în timpul funcţionării biroului. Legea nr. 16/1996 permite prestarea serviciilor arhivistice, iar Legea nr. 188/2000 nu conţine o interdicţie generală expresă, însă exigenţa "arhivei proprii", proprietatea publică, secretul profesional şi răspunderea executorului creează nevoia unei norme specialecare să stabilească în ce condiţii documentele pot fi depozitate în afara sediului şi cine selectează operatorul. Necesitatea clarificării este confirmată de proiectul legislativ examinat prin Decizia CCR nr. 241/2025, care propunea încredinţarea arhivei operatorilor autorizaţi, selectaţi prin grija Camerelor. Credem că soluţia centralizării selecţiei la nivelul Camerei este preferabilă contractării complet individuale, deoarece permite obţinerea unor condiţii tehnice şi financiare unitare, controlul operatorilor, evitarea fragmentării arhivei şi instituirea unor proceduri comune de acces şi continuitate. Totuşi, selectarea de către Cameră nu trebuie să conducă la constituirea unui monopol privat necontrolat. Procedura trebuie să respecte criterii de transparenţă, concurenţă, nediscriminare, securitate şi continuitate, să prevadă mai mulţi operatori ori loturi teritoriale atunci când volumul o justifică şi să permită auditul tarifelor. Contractele trebuie să conţină obligatoriu clauze privind transferul documentelor către un alt operator autorizat în cazul încetării activităţii, în acord cu cerinţele Legii nr. 16/1996.

6.7. Regimul comparativ al arhivei notariale şi relevanţa sa pentru profesia de executor

Art. 26 alin. (1) din Legea nr. 16/1996 prevede: "Prin excepţie de la prevederile prezentei legi, birourile notariale, camerele notarilor publici şi Uniunea Naţională a Notarilor Publici din România, după caz, sunt singurele entităţi care deţin, administrează, conservă şi protejează arhivele notariale." Regimul notarilor demonstrează că legiuitorul poate institui, pentru o profesie juridică învestită cu autoritate publică, un sistem arhivistic profesional autonom, în care păstrarea şi administrarea sunt realizate exclusiv de birouri şi de structurile profesionale, dar nu înseamnă că aceeaşi soluţie trebuie copiată fără adaptare pentru executori.

Există asemănări relevante: actele notarilor şi ale executorilor sunt acte de autoritate publică, arhivele servesc securităţii circuitului juridic, iar accesul trebuie garantat chiar după încetarea activităţii titularului, dar şi diferenţe privind volumul documentelor, structura dosarelor, frecvenţa incidentelor judiciare, tipul datelor patrimoniale, termenele de păstrare şi modul de finanţare al celor două profesii. Totuşi, regimul notarilor ne oferă un argument puternic împotriva ideii că externalizarea directă şi necoordonată a arhivei executorilor ar fi singura soluţie posibilă. Legiuitorul poate opta fie pentru centre arhivistice profesionale gestionate de Camere şi Uniune, fie pentru operatori autorizaţi selectaţi şi controlaţi de aceste structuri, fie pentru un sistem mixt, în funcţie de datele privind volumul şi costurile.

Iniţiativa legislativă examinată în anul 2025 urmărea, în forma adoptată de Senat, extinderea unui regim apropiat celui notarial asupra executorilor, iar în forma Camerei Deputaţilor permitea şi utilizarea operatorilor autorizaţi. Curtea Constituţională nu a respins substanţa uneia dintre variante, ci a constatat că modificările majore nu fuseseră dezbătute de ambele Camere. Dezbaterea legislativă rămâne, prin urmare, deschisă şi trebuie reluată într-o formă coerentă şi completă.

6.8. Arhivarea electronică. Posibilitate de reducere a costurilor şi sursă de obligaţii noi

Legea nr. 135/2007 privind arhivarea documentelor electronice, prevede la art. 1 alin. (2): "Activitatea de arhivare a documentelor electronice se realizează de creatorul ori deţinătorul documentelor, după caz, ca parte a obligaţiilor ce îi revin potrivit Legii Arhivelor Naţionale nr. 16/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sau de către un furnizor de servicii de arhivare electronică, în condiţiile prezentei legi."Art. 2 din aceeaşi lege impune ca operaţiunile de prelucrare arhivistică electronică să respecte atât Legea nr. 16/1996, cât şi reglementările privind conservarea, accesul şi protecţia informaţiei. Aşadar, sistemul electronic nu reprezintă un simplu spaţiu de stocare în cloud, ci o infrastructură juridică şi tehnică menită să păstreze integritatea, autenticitatea, accesibilitatea şi trasabilitatea documentelor.

Normele tehnice aprobate prin Ordinul ministrului cercetării, inovării şi digitalizării nr. 20.717 din 9 mai 202440 reglementează procedura de acordare, suspendare şi retragere a acreditării administratorilor de arhivă electronică, precum şi procedura de avizare şi de retragere a avizului tehnic pentru sistemele electronice de arhivare de către Autoritatea pentru Digitalizarea României. Cerinţele minime tehnice şi de securitate prevăzute de art. 5 din anexa nr. 2 includ confidenţialitatea şi integritatea comunicaţiilor dintre beneficiar şi arhiva electronică, nerepudierea operaţiunilor, autenticitatea părţilor participante, controlul accesului fizic şi logic, trasabilitatea operaţiunilor şi a accesului, înregistrarea acţiunilor în jurnale de audit, gestionarea incidentelor şi a riscurilor de securitate informatică, precum şi continuitatea serviciilor oferite beneficiarilor.

Opinăm că arhivarea electronică poate diminua costurile spaţiului fizic şi poate facilita accesul rapid la documente, dar nu înlătură automat obligaţia de păstrare a originalelor pe suport fizic şi nici nu permite distrugerea lor numai pentru că au fost scanate. Eliminarea documentelor rămâne supusă nomenclatorului, termenelor de păstrare, selecţionării şi avizelor prevăzute de legislaţia arhivistică. Digitalizarea şi arhivarea electronică sunt operaţiuni diferite: prima creează o reproducere digitală; cea de-a doua asigură conservarea juridică şi tehnică pe termen lung într-un sistem conform. Conservarea electronică pe termen lung presupune menţinerea accesibilităţii şi reutilizabilităţii informaţiei indiferent de schimbarea sistemelor şi formatelor, utilizarea metadatelor, păstrarea integrităţii şi posibilitatea verificării autenticităţii. Iniţiativa eArchiving41 dezvoltată sub egida Comisiei Europene porneşte tocmai de la necesitatea unor specificaţii comune şi interoperabile pentru păstrarea şi reutilizarea informaţiei pe termen lung. Prin urmare, arhivarea electronică nu e o soluţie gratuită ori instantanee, ci presupune investiţii iniţiale, costuri recurente de stocare, redundanţă, securitate, actualizare, migrare şi audit. În perioada de tranziţie, costurile pot chiar creşte, deoarece biroul este obligat să păstreze simultan arhiva fizică existentă şi să finanţeze edificarea sistemului electronic.

Opinăm că soluţia sustenabilă este construirea unei platforme profesionale sau public-profesionale comune, iar nu obligarea fiecărui birou să dezvolte şi să avizeze individual un sistem complet. O platformă unică ori interoperabilă la nivelul UNEJ şi al Camerelor ar permite standardizarea metadatelor, reducerea costului pe document, auditul centralizat, continuitatea după încetarea activităţii executorului şi conectarea cu dosarul electronic al instanţelor.

6.9. Secretul profesional, protecţia datelor şi securitatea arhivei

Arhiva dosarelor de executare conţine un volum semnificativ de date personale şi patrimoniale. Art. 3 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 prevede că "Executorul judecătoresc este obligat să păstreze secretul informaţiilor primite, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege." Obligaţia continuă să producă efecte indiferent dacă documentele sunt păstrate la sediul biroului, într-un centru profesional, la un operator arhivistic ori într-un sistem electronic. Regulamentul (UE) nr. 2016/67942al Parlamentului European şi al Consiliului privind protecţia datelor cu caracter personal impune ca datele să fie adecvate, relevante şi limitate la ceea ce este necesar, să fie păstrate într-o formă care permite identificarea persoanelor numai pe durata justificată şi să fie protejate prin măsuri tehnice şi organizatorice corespunzătoare riscului. În cazul arhivei de executare, respectarea termenelor arhivistice reprezintă un temei legal al păstrării, dar nu justifică accesul nelimitat, copierea necontrolată ori utilizarea datelor în alte scopuri.

Contractul cu operatorul autorizat trebuie să delimiteze rolurile în materia protecţiei datelor, să stabilească instrucţiunile de prelucrare, obligaţia de confidenţialitate, măsurile de securitate, notificarea incidentelor, procedurile de acces, returnarea ori transferul documentelor şi interdicţia subcontractării fără autorizare. Externalizarea materială nu poate conduce la externalizarea necontrolată a răspunderii juridice. În cazul arhivei electronice sunt necesare cel puţin autentificarea puternică a utilizatorilor, evidenţa accesărilor, separarea rolurilor, criptarea, copii de siguranţă, verificarea periodică a integrităţii şi un plan de continuitate. O soluţie digitală mai ieftină, dar incapabilă să garanteze autenticitatea şi disponibilitatea documentelor, nu reprezintă o alternativă juridic acceptabilă la arhiva fizică.

6.10. Evaluarea constituţională a actualului regim de finanţare

Din perspectiva art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, problema principală este caracterul incomplet al reglementării. Legea stabileşte proprietatea statului, obligaţia biroului de a avea arhivă şi răspunderea executorului pentru conservare, dar nu precizează durata custodiei individuale, criteriile externalizării, sursa de finanţare după încetarea activităţii, suportarea costurilor arhivei preluate de Cameră sau de un alt executor şi mecanismul trecerii către arhiva electronică. Din perspectiva art. 44 şi a art. 136 din Constituţie, calificarea arhivei drept proprietate publică reclamă protecţia integrităţii şi continuităţii acesteia, însă, dreptul de proprietate al statului nu generează automat o obligaţie constituţională ca toate cheltuielile bunului să fie suportate exclusiv din bugetul public, întrucât legea poate atribui custodia şi obligaţii de conservare persoanei care creează şi utilizează bunul.

Problema de proporţionalitate apare atunci când obligaţia de custodie depăşeşte legătura rezonabilă cu activitatea curentă a profesionistului şi devine o sarcină nelimitată temporal, referitoare la documente care nu mai sunt necesare activităţii biroului, la arhive create de alţi executori ori la condiţii tehnice pe care un birou individual nu le poate asigura eficient. Într-un asemenea caz, lipsa unei infrastructuri comune şi a unui mecanism de cofinanţare poate transforma o obligaţie profesională legitimă într-o sarcină excesivă.

Art. 45 şi art. 135 din Constituţie sunt relevante prin efectul economic al obligaţiei. Executorul nu este un comerciant obişnuit, dar exercită o profesie liberală şi suportă costurile structurii sale. Dacă obligaţiile arhivistice cresc fără limită şi fără integrarea lor în tarife, contribuţii ori finanţare publică, ele pot afecta sustenabilitatea biroului şi pot crea diferenţe teritoriale semnificative între profesionişti, în funcţie de costul spaţiilor şi volumul arhivei. Art. 42 din Constituţieşi art. 4 CEDOnu constituie temeiul principal al criticii, deoarece organizarea şi păstrarea arhivei fac parte, în principiu, din obligaţiile normale ale profesiei, iar relevanţa interdicţiei muncii obligatorii apare numai prin efectul cumulat al tuturor sarcinilor analizate în studiu şi numai dacă datele empirice demonstrează că obligaţiile de păstrare, copiere, executare şi finanţare au devenit excesive în raport cu avantajele şi posibilităţile de recuperare.

Aşadar, concluzia nu este aceea a unei pretinse obligaţii necondiţionate a statului de a plăti orice cost arhivistic, ci a unei obligaţii a legiuitorului de a stabili o distribuire clară, previzibilă şi proporţională între birou, structurile profesionale şi stat, diferenţiată în funcţie de etapa de viaţă a documentelor.

6.11. Modele posibile de organizare şi finanţare

a) Preluarea integrală a arhivei în depozite publice. Prima variantă ar consta în predarea periodică a dosarelor închise către Arhivele Naţionale ori către o structură publică special creată, avantajul fiind concordanţa deplină dintre proprietatea statului şi suportarea costurilor, ca şi uniformitatea condiţiilor de păstrare. Însă dezavantajele sunt considerabile: necesitatea unor spaţii publice foarte extinse, personal suplimentar, investiţii bugetare majore, riscul blocării preluărilor din lipsa capacităţii şi dificultatea accesului rapid la dosarele solicitate de instanţe sau de părţi. Preluarea publică integrală nu pare realistă fără un program multianual şi fără o infrastructură teritorială nouă.

b) Menţinerea custodiei şi finanţării exclusiv la nivelul fiecărui birou. A doua variantă reprezintă, în mare măsură, actualul model. Ea are avantajul accesului imediat la dosare şi al responsabilităţii directe a creatorului, dar dezavantajul constă în fragmentarea condiţiilor de conservare, costurile disproporţionate pentru birourile mici, imposibilitatea extinderii indefinite a spaţiului şi dificultatea administrării arhivelor după încetarea activităţii. Menţinerea neschimbată a acestei variante nu este recomandabilă, deoarece problema nu poate fi rezolvată numai prin obligaţia fiecărui executor de a închiria spaţii suplimentare.

c) Centre arhivistice teritoriale administrate de Camere. A treia variantă constă în înfiinţarea unor centre teritoriale aflate în administrarea Camerelor executorilor judecătoreşti, destinate dosarelor închise şi arhivelor preluate după încetarea activităţii. Avantajele sunt controlul profesional, continuitatea, standardizarea şi accesul teritorial, iar dezavantajele constau în costul iniţial ridicat al achiziţiei ori amenajării spaţiilor şi în necesitatea unei administrări specializate. Această variantă poate fi eficientă în circumscripţiile cu volum suficient pentru justificarea unui centru propriu.

d) Contractarea centralizată a operatorilor economici autorizaţi. A patra variantă presupune selectarea de către Camere, individual sau prin UNEJ, a unor operatori autorizaţi pentru păstrare, conservare, prelucrare şi acces; avantajele sunt utilizarea unei infrastructuri existente, flexibilitatea teritorială şi posibilitatea negocierii unor tarife unitare; dezavantajele constau în dependenţa de furnizor, riscurile de continuitate, necesitatea auditului şi protecţia datelor. Această variantă este viabilă numai dacă selecţia este transparentă, contractele sunt standardizate, proprietatea statului este expres protejată, iar documentele pot fi transferate rapid către alt operator în caz de retragere a autorizaţiei.

e) Modelul hibrid recomandat. Opinăm că soluţia optimă este un model hibrid în care arhiva curentă şi dosarele consultate frecvent rămân la birou, iar dosarele închise, după expirarea perioadei stabilite prin normele profesionale, pot fi transferate către centre teritoriale/operatori autorizaţi selectaţi centralizat. Documentele permanente ori cu valoare istorică sunt predate potrivit legislaţiei arhivistice, iar arhivele birourilor încetate sunt preluate obligatoriu de Camera competentă ori de centrul desemnat. Apreciem că finanţarea trebuie să combine o contribuţie profesională, justificată de calitatea de creator şi utilizator curent, cu o componentă publică, justificată de proprietatea statului, conservarea pe termen lung şi obligaţia de continuitate după încetarea biroului. Tarifele pentru eliberarea ulterioară a copiilor şi certificatelor pot contribui la costul utilizării, fără a transforma accesul la documente într-o sursă de profit.

6.12. Texte normative propuse de lege ferenda

Reformularea art. 63 din Legea nr. 188/2000. Se propune următoarea redactare consolidată: Art. 63 - Arhiva activităţii executorilor judecătoreşti"(1) Biroul executorului judecătoresc are arhivă şi registratură proprii şi răspunde de evidenţa, inventarierea, selecţionarea, păstrarea, conservarea şi utilizarea documentelor create sau deţinute în exercitarea activităţii. (2) Arhiva activităţii executorilor judecătoreşti este proprietatea publică a statului. Încredinţarea arhivei spre păstrare ori conservare nu transferă dreptul de proprietate asupra documentelor. (3) Executorul judecătoresc asigură custodia, integritatea şi accesibilitatea arhivei curente, în condiţiile prezentei legi, ale Legii Arhivelor Naţionale nr. 16/1996 şi ale normelor profesionale. (4) Dosarele închise şi documentele care nu mai sunt necesare activităţii curente pot fi transferate, potrivit nomenclatorului arhivistic, către centre arhivistice organizate de Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti sau de Camerele executorilor judecătoreşti ori către operatori economici autorizaţi să presteze servicii arhivistice, selectaţi în condiţiile alin. (5). (5) Operatorii economici prevăzuţi la alin. (4) se selectează printr-o procedură transparentă, competitivă şi nediscriminatorie, organizată de Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti ori de Camera competentă. Criteriile de selecţie vor privi cel puţin autorizarea legală, condiţiile de conservare, securitatea, continuitatea serviciului, protecţia datelor, termenele de acces şi tarifele. (6) Contractele de servicii arhivistice vor cuprinde obligatoriu clauze privind proprietatea publică a documentelor, interdicţia utilizării acestora în alte scopuri, confidenţialitatea, răspunderea pentru pierdere ori deteriorare, dreptul de control, continuitatea accesului şi transferul arhivei către un alt custode în cazul încetării activităţii sau retragerii autorizaţiei operatorului. (7) Cheltuielile formării, evidenţei şi păstrării arhivei curente se suportă de biroul executorului judecătoresc. Cheltuielile conservării pe termen lung, ale arhivelor birourilor a căror activitate a încetat, ale transferului către centre arhivistice şi ale infrastructurii electronice comune se finanţează potrivit art. 63¹. (8) În cazul încetării sau suspendării activităţii, arhiva se inventariază şi se predă Camerei competente, centrului arhivistic teritorial sau executorului desemnat, fără ca preluarea să poată fi refuzată pentru motivul lipsei spaţiului ori al neachitării prealabile a costurilor. Cheltuielile transferului se suportă din fondul prevăzut la art. 63¹. (9) Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti ţine registrul naţional al arhivelor, care cuprinde locul de păstrare, custodele, datele de transfer, termenele de păstrare şi operatorii autorizaţi implicaţi. (10) Condiţiile tehnice, termenele de transfer, procedura de acces, criteriile de determinare a costurilor şi modalitatea de control se stabilesc prin regulament aprobat prin ordin al ministrului justiţiei, după consultarea Arhivelor Naţionale, a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti şi a Autorităţii pentru Digitalizarea României."

Instituirea Fondului pentru infrastructura arhivistică a executării silite. Se propune introducerea art. 63¹: Art. 63¹ - Fondul pentru infrastructura arhivistică a executării silite"(1) Se înfiinţează Fondul pentru infrastructura arhivistică a executării silite, destinat finanţării centrelor arhivistice teritoriale, preluării arhivelor birourilor a căror activitate a încetat, contractării serviciilor arhivistice autorizate şi dezvoltării infrastructurii electronice comune. (2) Fondul se constituie din:a) contribuţii profesionale stabilite anual de Congresul Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti;b) alocaţii de la bugetul Ministerului Justiţiei;c) o cotă din tarifele încasate pentru eliberarea copiilor, certificatelor şi extraselor din arhivele preluate;d) venituri rezultate din proiecte de digitalizare şi finanţări europene;e) alte surse prevăzute de lege. (3) Contribuţia profesională se stabileşte proporţional cu volumul activităţii şi al arhivei create, fără a depăşi limita necesară finanţării costului net al infrastructurii comune. (4) Componenta bugetară finanţează cu prioritate conservarea arhivei permanente, arhivele birourilor încetate, măsurile de urgenţă pentru salvarea documentelor şi dezvoltarea platformelor electronice comune. (5) Fondul se administrează distinct de patrimoniul Uniunii, este supus auditului financiar anual şi controlului Ministerului Justiţiei, iar raportul privind veniturile, cheltuielile, volumele arhivate şi contractele încheiate se publică anual. (6) Fondurile nu pot fi utilizate pentru cheltuielile curente ale birourilor, pentru sedii profesionale ori pentru servicii care nu au legătură directă cu evidenţa, păstrarea, conservarea, transferul şi accesul la arhivă." Această structură împiedică transformarea fondului într-un mecanism general de subvenţionare a profesiei şi leagă finanţarea publică exclusiv de componenta publică, comună şi de lungă durată a obligaţiei arhivistice.

Reglementarea arhivei electronice profesionale. Se propune introducerea art. 63²: Art. 63² - Arhiva electronică a executării silite"(1) Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti organizează şi administrează, direct sau printr-un furnizor acreditat, sistemul electronic naţional de arhivare a documentelor rezultate din activitatea executorilor judecătoreşti. (2) Sistemul este avizat tehnic în condiţiile Legii nr. 135/2007 şi asigură autenticitatea, integritatea, disponibilitatea, confidenţialitatea, trasabilitatea şi interoperabilitatea documentelor pe întreaga durată de păstrare. (3) Documentele electronice şi reproducerile digitale se însoţesc de metadate privind creatorul, dosarul, data, semnătura ori sigiliul, termenul de păstrare, regimul de acces şi operaţiunile efectuate asupra documentului. (4) Digitalizarea documentului pe suport hârtie nu permite eliminarea originalului înaintea expirării termenului de păstrare şi a îndeplinirii procedurii de selecţionare prevăzute de lege. (5) Accesul instanţelor şi al altor autorităţi se realizează prin mijloace securizate, numai în limita competenţei şi a documentelor necesare procedurii. (6) Normele privind formatele, metadatele, migrarea, copiile de siguranţă, auditul integrităţii şi continuitatea serviciului se aprobă prin ordin comun al ministrului justiţiei şi al autorităţii publice centrale competente în domeniul digitalizării, cu avizul Arhivelor Naţionale."

Modificarea art. 51 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000. Se propune ca art. 51 să prevadă expres că inventarierea, sigilarea şi predarea arhivei se efectuează potrivit unui plan standardizat şi că toate costurile de transport, prelucrare şi integrare într-un nou depozit sunt suportate din Fondul pentru infrastructura arhivistică, iar nu din resursele personale ale executorului desemnat să preia documentele. Textul ar putea fi formulat astfel: "În cazul încetării activităţii executorului judecătoresc, arhiva se inventariază, se sigilează şi se predă custodelui desemnat în termen de 30 de zile. Camera executorilor judecătoreşti întocmeşte devizul operaţiunilor, iar cheltuielile de inventariere, ambalare, transport, prelucrare şi depozitare se achită din Fondul pentru infrastructura arhivistică a executării silite."

Modificarea art. 92 din Regulament. Se propune completarea art. 92 astfel: "Executorul judecătoresc răspunde de arhiva curentă şi de respectarea obligaţiilor de evidenţă şi conservare până la predarea documentelor către un centru arhivistic, Camera executorilor judecătoreşti ori un operator autorizat. După predare, răspunderea materială pentru condiţiile de depozitare revine custodelui, fără a fi afectate obligaţiile de control şi cooperare ale executorului, Camerei şi Uniunii." Această delimitare este necesară pentru ca executorul să nu rămână răspunzător nelimitat pentru condiţii materiale asupra cărora nu mai exercită control efectiv.

Dispoziţii tranzitorii. Reforma trebuie însoţită de o perioadă de tranziţie şi de un inventar naţional. Se propune următorul text: "(1) În termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, fiecare birou de executor judecătoresc comunică Camerei competente volumul arhivei, perioadele documentelor, suportul, starea de conservare, spaţiul utilizat şi necesarul estimat pentru următorii 5 ani. (2) În termen de 18 luni, Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, împreună cu Arhivele Naţionale, elaborează harta naţională a capacităţii arhivistice şi programul multianual de transfer şi digitalizare. (3) Arhivele aflate în spaţii necorespunzătoare sau aparţinând unor birouri a căror activitate a încetat au prioritate la transfer. (4) Contractele de servicii arhivistice aflate în derulare se verifică sub aspectul autorizării, securităţii, continuităţii şi conformităţii cu prezenta lege şi se adaptează în termen de 12 luni."

6.13. Forurile competente şi temeiurile iniţiativei legislative

Iniţiativa trebuie coordonată de Ministerul Justiţiei, deoarece modificarea priveşte legea profesiei, regulamentul de aplicare, organizarea serviciului public al executării silite şi finanţarea unei infrastructuri comune. Ministerul Afacerilor Interne, prin Arhivele Naţionale, trebuie să elaboreze condiţiile tehnice de păstrare, selecţionare şi autorizare, iar Autoritatea pentru Digitalizarea României trebuie să participe la proiectarea arhivei electronice şi la avizarea sistemului. Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti şi Camerele trebuie să furnizeze datele privind volumul arhivelor, costurile curente, numărul birourilor încetate, spaţiile disponibile şi contractele existente, precum şi să administreze componenta profesională a mecanismului. Ministerul Finanţelor trebuie să evalueze componenta bugetară şi compatibilitatea surselor de finanţare, iar autoritatea competentă pentru protecţia datelor trebuie consultată asupra arhitecturii accesului şi externalizării.

Intervenţia legislativă trebuie realizată printr-un proiect supus efectiv dezbaterii ambelor Camere, tocmai pentru a evita viciul de bicameralism constatat prin Decizia CCR nr. 241/2025. Proiectul trebuie să modifice în mod corelat Legea nr. 188/2000, Legea nr. 16/1996, Regulamentul de aplicare şi, dacă este necesar, Legea nr. 135/2007, iar titlul actului normativ trebuie să reflecte toate aceste intervenţii.

Înaintea stabilirii contribuţiei profesionale şi a componentei publice este necesar un studiu de impact care să măsoare volumul arhivei fizice, ritmul anual de creştere, costurile pe metru liniar şi pe dosar, costurile dezarhivării, numărul arhivelor preluate după încetarea activităţii, preţurile operatorilor autorizaţi şi costul dezvoltării platformei electronice. Fără aceste date, procentul contribuţiei şi al finanţării publice ar fi arbitrar, iar soluţia ar risca să fie insuficientă, fie excesiv de împovărătoare.

6.14. Concluzii intermediare

Regimul actual atribuie legitim biroului evidenţa şi păstrarea arhivei curente, dar nu delimitează suficient momentul transferului dosarelor închise, finanţarea arhivelor birourilor încetate, condiţiile externalizării şi infrastructura electronică comună. Costurile care depăşesc funcţionarea curentă - conservarea permanentă, preluarea, centrele teritoriale şi sistemul naţional - justifică participarea structurilor profesionale şi a statului. Modelul recomandat combină arhiva activă la birou cu transferul dosarelor închise către centre teritoriale ori operatori autorizaţi selectaţi transparent, un registru naţional, o platformă electronică interoperabilă şi finanţare profesională-publică diferenţiată. Externalizarea trebuie să protejeze proprietatea publică, confidenţialitatea, continuitatea şi controlul, iar digitalizarea nu permite eliminarea originalelor înaintea termenelor şi procedurilor arhivistice legale.

VII. Concluzii generale. Reconfigurarea integrată a regimului de finanţare a executării silite, limitele intervenţiei judiciare şi direcţiile unei reforme legislative coerente

Cele patru problematici examinate - insolvenţa debitorului, lipsa bunurilor urmăribile, costurile dosarului solicitat de instanţă şi arhiva publică - sunt manifestări ale aceleiaşi dificultăţi structurale: statul a încredinţat unui profesionist liberal o funcţie indispensabilă justiţiei, i-a limitat libertatea de refuz şi posibilitatea de a condiţiona prestarea de plata anticipată, fără a închide în toate ipotezele circuitul avansării, suportării şi recuperării costurilor. Disfuncţionalitatea nu constă în absenţa totală a normelor, ci în fragmentarea lor şi în lipsa legăturilor dintre dreptul la onorariu, obligaţia creditorului, răspunderea finală a debitorului, ajutorul public, insolvenţă şi infrastructura documentară.

Concluzia nu este că statul trebuie să garanteze necondiţionat veniturile executorului ori că orice dosar fără rezultat trebuie finanţat public. Caracterul liberal al profesiei justifică autonomia, cheltuielile curente şi o marjă de risc economic; caracterul public justifică exclusivitatea competenţei, controlul, obligaţia de rol activ şi cooperarea cu instanţele. Justul echilibru impune delimitarea riscului profesional normal de sarcina publică disproporţionată, produsă atunci când prestaţia este obligatorie, costul este recurent, mecanismele de protecţie sunt limitate, iar recuperarea devine formală sau excesiv de împovărătoare.

Testul relevant este unul cumulativ: natura legală a obligaţiei, posibilitatea de refuz, sancţiunile, previzibilitatea şi frecvenţa costului, existenţa unui debitor determinat, caracterul executoriu al titlului, costul valorificării, avantajele compensatorii şi impactul agregat asupra funcţionării biroului. Art. 41, art. 44 şi art. 45 din Constituţie,art. 1 din Protocolul nr. 1 C.E.D.O., art. 21 şi exigenţa calităţii legii oferă fundamente mai directe decât calificarea automată a neplăţii drept muncă forţată. Art. 42 din Constituţie şi art. 4 CEDO rămân standarde de limită, aplicabile dacă datele concrete demonstrează un dezechilibru considerabil şi nerezonabil. Decizia CCR nr. 272/2024 obligă la formularea exactă a problemei: executorul nu este, în ipoteza lipsei bunurilor, titularul unei creanţe "fără debitor", ci are un drept împotriva creditorului, individualizat prin încheierea de stabilire a onorariului; creditorul păstrează raportul de regres faţă de debitor. Dificultatea subzistentă este dubla insolvabilitate (când imposibilitatea recuperării de la debitorul urmărit este însoţită ori urmată de imposibilitatea creditorului de a achita onorariul şi cheltuielile datorate executorului), costul urmăririi secundare şi protejarea creditorului vulnerabil, iar nu inexistenţa juridică a remuneraţiei. În mod corespunzător, protecţia patrimonială nu poate fi transformată într-o asigurare publică împotriva oricărei insolvabilităţi, dar nici nu poate fi redusă la existenţa abstractă a unui titlu lipsit de eficienţă economică.

7.1. Concluzii asupra celor patru disfuncţionalităţi

Insolvenţa debitorului:Legea nr. 85/2014 recunoaşte deja punctual legitimitatea protejării costurilor executării: art. 75 alin. (5) permite deducerea onorariului şi a cheltuielilor din sumele indisponibilizate ori provenite din bunuri adjudecate, iar art. 159 alin. (1) pct. 1 acordă prioritate anumitor cheltuieli legate de bunul valorificat, însă protecţia depinde de stadiul accidental al urmăririi. Înscrierea la masa credală este un remediu legal, nu o garanţie de plată, iar fondul de lichidare este un model de politică legislativă, nu un temei aplicabil prin analogie. Soluţia trebuie să combine plata din activele deja produse, prioritatea limitată pentru activitatea utilă masei credale, răspunderea creditorului solvabil, ajutorul public şi un fond rezidual subrogat.

Lipsa bunurilor urmăribile: Încetarea în temeiul art. 703 alin. (1) pct. 2 nu înlătură activitatea prestată şi nici creanţa executorului. Regimul actual devine insuficient atunci când creditorul nu poate plăti, iar o executare secundară reproduce lipsa de rezultat sau are un cost disproporţionat. Ajutorul public judiciar trebuie extins şi corelat cu un mecanism rezidual plafonat, activabil numai după constatarea imposibilităţii recuperării de la debitor şi creditor şi numai pentru cheltuielile dovedite şi partea minimă a onorariului corespunzătoare actelor efectiv îndeplinite. Reluarea executării trebuie să permită recuperarea ulterioară şi să excludă dubla remunerare.

Costurile copierii şi certificării dosarului: Art. 717 alin. (2) stabileşte corect că executorul transmite documentele, iar partea interesată suportă costul; neplata nu poate bloca judecata, dar nici nu poate transforma biroul în finanţatorul operaţiunii. Lacuna priveşte devizul, avansarea, solicitările din oficiu, ajutorul public şi titlul executoriu. Mecanismul propus - solicitare limitată la actele necesare, transmitere electronică, tarif naţional, estimare, regularizare, avans din partea interesată ori din bugetul instanţei şi încheiere executorie - protejează simultan accesul la instanţă şi recuperarea costului real.

Arhiva activităţii executorului: Proprietatea publică a arhivei nu exonerează creatorul de obligaţiile curente, dar justifică o distribuire distinctă a costurilor de lungă durată. Biroul poate suporta formarea şi arhiva activă; conservarea permanentă, preluarea arhivelor birourilor încetate, centrele teritoriale şi sistemul electronic comun trebuie cofinanţate şi administrate instituţional. Externalizarea este legitimă numai către operatori autorizaţi, selectaţi transparent şi supuşi unor clauze privind proprietatea statului, confidenţialitatea, continuitatea, răspunderea şi transferul documentelor.

7.2. Limitele intervenţiei judiciare

Interdicţia denegării de dreptate obligă instanţa să soluţioneze litigiul şi să interpreteze sistematic dreptul existent, dar nu îi permite să creeze un fond public, să modifice rangurile din insolvenţă, să extindă beneficiarii unui fond cu afectaţiune specială ori să angajeze cheltuieli bugetare fără temei legal. Analogia poate completa un raport juridic, nu poate institui privilegii sau realoca resurse. Până la intervenţia legislativă, instanţele trebuie să identifice corect titularul şi debitorul fiecărei componente, să dea efect încheierii de cheltuieli a executorului, să prevină dubla recuperare, să motiveze orice reducere a onorariului şi să aplice ajutorul public când sunt îndeplinite condiţiile. În insolvenţă, verificarea poate privi titularul, cuantumul şi rangul, fără anularea indirectă a actului executorului; în materia copiilor, instanţa trebuie să solicite numai documentele necesare şi să organizeze efectiv plata; în materia arhivei, controlul judiciar priveşte legalitatea custodiei, accesului şi răspunderii, iar nu construirea schemei de finanţare.

7.3. Pachetul normativ integrat şi principiile sale

Reforma considerată a fi necesară ar trebui să coreleze Codul de procedură civilă, Legea nr. 188/2000, Legea nr. 85/2014, O.U.G. nr. 51/2008, Legea nr. 16/1996 şi Legea nr. 135/2007, deoarece modificarea izolată a unei norme ar deplasa riscul fără a închide circuitul. Textele propuse de lege ferenda în capitolele precedente urmăresc: clarificarea art. 670C. proc. civ. şi a regresului; standardizarea încetării şi reluării executării; recunoaşterea limitată a costurilor utile în insolvenţă; procedura completă a copierii dosarului; extinderea ajutorului public; fondul rezidual de garantare; regimul arhivei transferabile, al centrelor teritoriale şi al platformei electronice. Viitoarea reglementare trebuie să respecte câteva principii comune. Subsidiaritatea menţine patrimoniul debitorului ca sursă principală, creditorul solvabil ca debitor imediat, ajutorul public pentru persoana vulnerabilă şi fondul ca ultim nivel. Proporţionalitatea limitează plata colectivă la activitatea efectivă şi costurile necesare. Unicitatea creanţei şi subrogarea împiedică recuperarea multiplă. Transparenţa şi auditul privesc contribuţiile, plafoanele, plăţile, recuperările şi contractele arhivistice. Neutralitatea economică exclude profitul nejustificat şi subvenţionarea încrucişată, iar protecţia accesului la justiţie interzice atât blocarea creditorului fără resurse, cât şi finanţarea gratuită impusă executorului.

7.4. Implementarea instituţională

În tot acest context evidenţiat în studiu, credem că Ministerul Justiţiei trebuie să coordoneze un grup interinstituţional cu UNEJ, CSM, UNPIR, Ministerul Finanţelor, Arhivele Naţionale, Autoritatea pentru Digitalizarea României, autoritatea de protecţie a datelor, eventual şi reprezentanţi ai creditorilor şi debitorilor. Prima etapă trebuie să fie un studiu naţional privind dosarele execuţionale afectate de insolvenţa debitorilor ori lipsa bunurilor, sumele stabilite şi recuperate, solvabilitatea creditorilor, volumul copiilor, costul arhivei şi diferenţele teritoriale. Aceasta deoarece plafoanele şi contribuţiile pot fi stabilite legitim pe baza unor date verificabile şi a unor simulări de impact. Proiectul de lege trebuie însoţit de norme metodologice privind cererile şi plăţile din fond, tarifele, modelele de încheieri, standardele de diligenţă, subrogarea, registrele electronice, operatorii arhivistici şi interoperabilitatea. Apreciem necesară o etapă pilot, urmată de evaluare la trei ani, cu posibilitatea ajustării contribuţiilor şi plafoanelor în funcţie de rata reală de recuperare şi de efectul asupra accesului la executare.

7.5. Concluzie finală

Executarea silită este şi forma prin care autoritatea statului transformă titlul executoriu în realitate. Executorul judecătoresc nu este salariat al statului, dar nici un prestator privat liber să refuze activitatea ori să transfere nelimitat riscul asupra clientului. Delegarea legitimă a funcţiei presupune autonomie însoţită de răspundere, risc profesional însoţit de limite şi obligaţii publice însoţite de mecanisme efective de finanţare şi recuperare.

Pachetul normativ propus nu reprezintă un privilegiu corporatist, ci o soluţie de coerenţă a statului de drept. Fiecare cost trebuie să aibă un fapt generator, un titular, un debitor imediat, un suportator final, un titlu, o cale de contestare şi o regulă aplicabilă insolvabilităţii. Numai o asemenea arhitectură poate concilia dreptul creditorului la executare, protecţia debitorului, egalitatea creditorilor, sustenabilitatea profesiei şi obligaţia statului de a garanta o justiţie efectivă, previzibilă şi echitabilă.

Publicat în "REVISTA PANDECTELE ROMÂNE" cu numărul 4 din data de 31 august 2026